Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej jako organ I instancji/prezydent) odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w Dzielnicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], położoną w rejonie ulicy [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. z 1998 r., poz. 133 nr 872, dalej jako ustawa) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w terminie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Prezydent [...] wskazał, że nie ma możliwości precyzowania złożonego wniosku o odszkodowanie po [...] grudnia 2005 r. poprzez wskazanie zupełnie nowego przedmiotu postępowania w stosunku do pierwotnie wskazanego, bowiem prowadziłoby to do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów ubiegających się o odszkodowanie po [...] grudnia 2005 r. które uzyskują decyzję odmowną z powodu uchybienia terminowi i podmiotów które po tej dacie "precyzują" złożony wniosek wskazując przy tym na zupełnie nowy przedmiot postępowania i uzyskują decyzję pozytywną. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby do nierównego traktowania obywateli, co jest niezgodne z art. 32 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ II instancji/wojewoda) uchylił powyższą decyzję w całości w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda podniósł, że niezasadne jest twierdzenie organu I instancji, jakoby w sprawie pojawił się nowy przedmiot postępowania, skoro art. 73 ustawy stanowi, że odszkodowanie przysługuje za "nieruchomości", a nie "działki". W ocenie wojewody dla skuteczności złożonego w trybie art. 73 ustawy wniosku o odszkodowanie nie jest niezbędne wskazanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, lecz wystarczy ogólniejsze oznaczenie nieruchomości lub jej części która została zajęta pod drogę. Strony postępowania nie muszą posiadać wiedzy eksperckiej ani nie są zobowiązane posługiwać się precyzyjną nazwą ulicy. Jeśli w pismach do organu strony posługiwały się nazwą "[...]" a nie "ulica [...]", to mając na uwadze art. 9 kpa używanie skrótów funkcjonujących w danej społeczności dla oznaczenia określonej lokalizacji nie powinno działać na niekorzyść strony.
W ocenie organu II instancji Prezydent [...] naruszył tym samym art. 73 ust. 1 ustawy odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, ulicę [...], w stosunku do której ostateczną decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną- część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Wojewoda wskazał przy tym, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego w znacznej części, przede wszystkim zlecenia dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W sprzeciwie od powyższej decyzji Miasto [...] zarzuciło Wojewodzie [...] naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż uchylona decyzja nie była obarczona wskazanymi przez organ odwoławczy wadami, tj. został sporządzony operat szacunkowy.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sprzeciw jest uzasadniony.
Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., – dalej jako ppsa) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.
Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji.
Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.
Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 kpa będzie niewystarczające (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2986/20).
Organ II instancji zasadnie wskazał, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oznacza potrzebę istotnego uzupełnienia braków postępowania dowodowego, która przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 kpa. Organ ten pominął jednak fakt, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] położonej w pasie drogowym ulicy [...] w W., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J., datowany na [...] czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.
65) operat ten był aktualny w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu II instancji, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, co prowadzi do wniosku że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie wojewoda nie wskazał na inne okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 kpa a których nie można wyjaśnić w trybie art. 136 § 1 kpa.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).