Uzasadnienie
Wyrokiem I OSK 2961/15 z dnia 15 września 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 260/15 oddalający skargę T. D. (dalej jako skarżący) na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) z dnia 16 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1897/13. Tym ostatnim wyrokiem WSA uchylił postanowienie SKO w przedmiocie zawieszenia prowadzonego z wniosku skarżącego z 23 marca 2011 r. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] odmawiającej współwłaścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, położonego w [...] przy ul. [...] z nieruchomości "[...]" (dalej jako decyzja z 1979r.).
Pierwotnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] SKO zawiesiło z urzędu ww postępowanie do czasu ustalenia wszystkich stron oraz zobowiązało wnioskodawcę do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich dawnych współwłaścicielach nieruchomości, której dotyczyła decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] SKO uchyliło ww postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ponownie zawiesiło postępowanie do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych (określonych w wykazie hipotecznym księgi wieczystej spornej nieruchomości) dwudziestu ośmiu dawnych współwłaścicieli, co do których nie zostało ustalone następstwo prawne, zobowiązując strony postępowania, zgodnie z art. 100 § 1 kpa, do wystąpienia w terminie sześciu miesięcy ze stosownym wnioskiem w tej kwestii. SKO wskazało, że organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien ustalić krąg stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, ale jeżeli wymaga to wykazania następstwa prawnego po osobie zmarłej, i konieczne jest przeprowadzenie postępowania cywilnego o stwierdzenie nabycia spadku lub notarialne poświadczenie dziedziczenia, to może to nastąpić tylko na wniosek stron.
Przywołanym wyżej i zaskarżonym przez skarżącego (gdy chodzi o jego wykonanie) wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/13 WSA uchylił postanowienie I i II instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem ww Sądu SKO nie wyjaśniło, czy wszystkie osoby wymienione w uzasadnieniu postanowienia były "przeddekretowymi współwłaścicielami" i wskazał m.in., że jako jednego z tych współwłaścicieli wymieniono błędnie M. D. choć ta w 1945r. już nie żyła a jej następcy prawni zostali określeni przez skarżącego. WSA podał także, że SKO nie rozważyło, czy w sprawie zachodziła przewidziana w art. 97 § 1 pkt 1 kpa obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na niemożność zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich takich współwłaścicieli gruntu. Zdaniem Sądu wymagało to ustalenia, w oparciu o prowadzone przez właściwe organy ewidencje (np. ludności, paszportowe, wojskowe), którzy "przeddekretowi właściciele" lub ich następcy prawni żyją, a którzy zmarli.
WSA wyjaśnił, że jeżeli strony te żyją, a nie są znane z miejsca pobytu, wówczas udział w postępowaniu należy zapewnić ich przedstawicielom wyznaczonym przez sąd (art. 34 § 1 w związku z art. 48 § 1 kpa), ewentualnie stwierdzić, czy jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców po tychże osobach, które wstąpiły do postępowania z mocy prawa (art. 30 § 4 kpa), względnie kto faktycznie objął spadek po tych osobach, a jeżeli spadek nie został objęty, czy są podmioty mogące reprezentować te osoby w postępowaniu (art. 30 § 5 kpa). WSA nakazał także rozważyć SKO, czy stosownie do art. 99 kpa za załatwieniem sprawy z wniosku skarżącego przemawia interes społeczny, co obligowałoby organ do podjęcia działań mających na celu usunięcie przeszkody do prowadzenia postępowania.
W konsekwencji WSA uznał, że SKO bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przyjęło, że wystąpiło w niej zagadnienie wstępne obejmujące konieczność ustalenia następstwa prawnego po wszystkich dawnych współwłaścicielach, i przez to przedwcześnie zastosowało w sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. Ostatecznie w zaleceniach Sąd zobowiązał SKO do tego, by w ponownie prowadzonym postępowaniu 1) ustaliło, jakie osoby były "przeddekretowymi współwłaścicielami" działek [...] i przywołało niezbędne dowody w tej materii, 2) ustaliło czy wystąpiły określone w art. 97 § 1 pkt 1 kpa podstawy do zawieszenia postępowania, w szczególności które ze stron postępowania żyją, a które zmarły w trakcie postępowania a następnie określił czy w trybie art. 97 § 1 pkt 1 kpa możliwe jest wezwanie spadkobierców zmarłych stron i czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 § 5 kpa.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] SKO ponownie zawiesiło postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jednak tym razem do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych jedynie trzech współwłaścicielach ww nieruchomości tj. C. W., C. M. i J. M. i na zasadzie art. 100 § 1 kpa zobowiązało strony do wystąpienia w terminie sześciu miesięcy do właściwego sądu powszechnego celem ustalenia następstwa prawnego po ww. Odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 16 kwietnia 2014 r. SKO ponownie wyliczyło osoby, na rzecz których w świetle wykazu hipotecznego księgi wieczystej uregulowany był tytuł własności nieruchomości obejmującej działki [...] i podało, że ustaliło to w oparciu o szereg dokumentów m.in. zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. i Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału VI Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 1999 r. Dalej SKO wymieniło kilku współwłaścicieli, którzy bez wątpienia zmarli przed wszczęciem postępowania "nieważnosciowego", i jednocześnie stwierdziło, że nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 kpa, gdyż żadna z jego stron nie zmarła w jego trakcie tj. po 2011r.
Zdaniem SKO w sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki, które z uwagi na interes społeczny uzasadniałyby podjęcie z urzędu działań mających na celu usunięcie przeszkody do prowadzenia postępowania. SKO powtórzyło, że obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, lecz nie oznacza to, iż to organ powinien wszczynać postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku w stosunku do części współwłaścicieli nieruchomości, bo należy to do osób wszczynających postępowanie administracyjne. Podniosło, że bezsprzecznie ustalono fakt zgonu co do osób wskazanych w sentencji postanowienia, a skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających następstwo prawne po ww. SKO przyznało przy tym, że z uwagi na znaczny upływ czasu istnieje prawdopodobieństwo, że po pozostałych osobach również będzie wymagane ustalenie następstwa prawnego. Gdy chodzi o zasadność zawieszenia przez SKO postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 kpa organ ten wyjaśnił także, że on sam nie posiada legitymacji prawnej do zainicjowania postępowań spadkowych po ww osobach.
Wskazał, że w myśl art. 506 kpc postępowanie nieprocesowe o stwierdzenie nabycia spadku może zostać wszczęte na wniosek (zainteresowanego), albo z urzędu. Do wszczęcia postępowania z urzędu, zdaniem SKO, nie ma podstaw a organ administracji nie może być uznany w takiej sprawie za zainteresowanego w rozumieniu art. 510 § 1 kpc. Zainteresowanym jest bowiem każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania. Przymiot ten mają zatem strony postępowania i to one, w ocenie SKO, winny wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem w tym zakresie.
Postanowienie SKO z dnia [...] października 2014 r., nr [...] nie zostało zaskarżone w jakiejkolwiek formie, natomiast pismem z dnia 27 listopada 2014 r. skarżący wezwał SKO do wykonania wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., a następnie złożył do tut. Sądu skargę w przedmiocie niewykonania tego wyroku. Zwrócił w niej uwagę, że SKO zamiast wykonać wyrok, ponownie bezzasadnie zawiesiło postępowanie. Zarzucił, że wbrew zaleceniom Sądu SKO nie wyjaśniło jakie osoby były "przeddekretowymi współwłaścicielami nieruchomości [...]" oraz które ze stron postępowania żyją, a które zmarły w jego toku, koncentrując się jedynie na kilku osobach zmarłych przed jego wszczęciem.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, czyli brak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z postanowieniem o zawieszeniu postępowania.
WSA wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. oddalił skargę na niewykonanie wyroku wskazując na zawieszenie postępowania a w konsekwencji brak bezczynności organu.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak wskazano na wstępie, wyrokiem I OSK 2961/15 z dnia 15 września 2016r. uchylił wyrok WSA z dnia 23 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, powołując się na tezę wypowiedzianą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 (LEX nr 1557241), że powodem oddalenia skargi na bezczynność organu nie może być sam fakt, iż przed datą wyrokowania postępowanie administracyjne zostało zawieszone, gdyż sąd rozpoznający skargę powinien dokonać merytorycznej oceny postanowienia w sprawie zawieszenia i w zależności od wyniku tej oceny zastosować przewidziane ustawą środki niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym zobowiązać organ do podjęcia zawieszonego postępowania i załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. W obszernie umotywowanym uzasadnieniu NSA wyraził pogląd, że zawieszenie postępowania nie zwalnia sądu od jego kontroli pod względem zarzuconej bezczynności i ewentualnego zastosowania środków mających jej przeciwdziałać, których katalog został rozszerzony w wyniku kolejnych nowelizacji kpa, ppsa i innych aktów prawnych.
Wskazał m.in., że przykładem przewlekłości postępowania jest sytuacja, gdy organ w sposób nieuzasadniony nie podejmuje zawieszonego postępowania administracyjnego, samo zaś zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność (zob. wyroki z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 563/14, LEX nr 1569580, z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 618/14, LEX nr 1591044 i z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 623/14, LEX nr 1712222).
W konsekwencji NSA zarzucił, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że samo wydanie postanowienia z dnia [...] października 2014 r., którym po raz kolejny zawieszono postępowanie w sprawie, wyklucza bezczynność organu w tym postępowaniu, niezależnie od tego, czy postanowienie to odpowiadało prawu oraz wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. Zalecił ocenę postawy SKO w ponownie prowadzonym postępowaniu i podjętych w nim czynności oraz ocenę zawieszenia dokonanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. a także dokonanie oceny czy SKO zastosowało się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/13, tj. czy wykazało, że w świetle tych wskazań istotnie wystąpiły przesłanki do tego, by po raz kolejny zawiesić postępowanie administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Będąc związanym w trybie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako ppsa) stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku I OSK 2961/15 z dnia 15 września 2016r., Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 154 § 1 ppsa (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r.) w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt, (tj. w kontrolowanej sprawie po wyroku uchylającym postanowienie SKO z dnia [...] maja 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1979 r.), strona po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
W wyniku uchylenia przez WSA wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. postanowienia o zwieszeniu postępowania nieważnościowego do czasu wskazania przez skarżącego wszystkich następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości objętej negatywną decyzją z 1979r. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., organ po raz kolejny zawiesił postępowanie w sprawie, tym razem jednak jedynie do czasu ustalenia przez skarżącego następców prawnych jedynie trojga "dekretowych" współwłaścicieli, którzy niewątpliwie zmarli przed wszczęciem postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z marca 2011r.
W sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym prowadzonym w stosunku do negatywnej decyzji wydanej w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret). Stronami takiego postępowania są dawni (współ) właściciele nieruchomości (na dzień wejścia dekretu w życie) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami nieruchomości bądź jej użytkownikami wieczystymi na dzień wydawania decyzji nieważnościowej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., I OSK 2055/13). Zasadnie organ przyjął zatem, że stronami dekretowego postępowania zwykłego jak i postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym winni być dawni współwłaściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni. W tego typu postępowaniu w pierwszej kolejności, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, organ administracji zobowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania; a w dalszej kolejności – stosownie do art. 10 kpa winien zapewnić ww podmiotom możliwość czynnego udziału w postępowaniu.
Skoro zatem stronami decyzji z 1979r., będącej przedmiotem postępowania nadzorczego były osoby, co do których w sposób nie budzący wątpliwości ustalono iż nie żyją, a przy tym nie zostali ustaleni ich następcy prawni, to sprawie nie można było nadać dalszego biegu bez wcześniejszego udokumentowania owego następstwa prawnego i zawiadomienia ww następców o toczącym się postępowaniu. Czym innym jest bowiem "nieświadome" pominięcie przez organ jednej ze stron (w takim przypadku przysługiwałoby jej prawo żądania wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa) a czym innym jest zaniechanie ustalenia przez organ następców prawnych oczywiście znanych lecz zmarłych stron postępowania. Tego rodzaju działanie organu stanowiłoby rażące naruszenie prawa w postaci art. 10 kpa.
Podstawę prawną postanowienia SKO o zwieszeniu postępowania z dnia [...] października 2014r., stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wg SKO ustalenie przez właściwy organ (sąd) spadkobierców po C. W., C. M. i J. M. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, stanowiące podstawę zawieszenia postępowania.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, postanowienie SKO z dnia [...] października 2014r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, którego zasadność zalecił zbadać NSA, nie narusza prawa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej.
Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania nie jest typowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jest to zagadnienie kluczowe i podstawowe w sprawie ale nie jest to rodzaj "zagadnienia wstępnego", którego brak uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, orzecznictwo nie jest przy tym jednolite gdy chodzi o stosowanie w tego typu przypadkach art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie przepisy procedury administracyjnej nie wyznaczają zasad, jakimi winien kierować się organ administracji w sytuacji, jaka zaistniała w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Innymi słowy, przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu połączonym z udokumentowaną wiedzą o śmierci kilku z nich, organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu wywiązanie się z ww obowiązku.
Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie (tj. w trybie do tego przewidzianym) ustalać krąg spadkobierców zmarłych stron postępowania a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 30 § 5 kpa tj. w sytuacji spadków nieobjętych. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka oczywiście nie występuje. Jednocześnie, z braku przepisu szczególnego nie ma podstaw do zastosowania art. 49 kpa o doręczeniach w drodze obwieszczenia. W tej sytuacji zawieszenie postępowania wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłych stron tj. do czasu ustalenia tego przez inny "organ" bądź sąd - w ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza skargę - nie narusza prawa. (por. np. orzeczenia NSA w sprawach II OSK 887/12 i II OSK 2933/14).
Tym niemniej, pomimo iż sporne postanowienie w ocenie Sądu nie narusza prawa, to jednocześnie organ nie zastosował się do wszystkich zaleceń tut. Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2014r.
W tym miejscu trzeba podkreślić, że nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące na to, że organ nie ustalił właścicieli spornej części nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Istotnie, organ powielił listę przeddekretowych właścicieli, i w zakresie poprzedniczki prawnej skarżącego M. D. wskazał, że wg danych hipotecznych widniała ona jako współwłaścicielka ww nieruchomości. Ww okoliczność obarczona jest błędem, gdyż jak wynika z akt sprawy skarżący w międzyczasie wykazał, że M. D., zmarła jeszcze w 1944 r. Zarzucając powyższe, poza wskazaniem następstwa prawnego po swojej poprzedniczce skarżący nie zakwestionował skutecznie wynikających z dokumentów danych osobowych "dekretowych" współwłaścicieli a jego pełnomocnik zapytany podczas rozprawy oznajmił, że nie kwestionuje pozostałych ustaleń organu w ww zakresie. SKO wskazało zresztą, że ww osoby zostały wymienione w treści decyzji z 1979r. jako strony postępowania, jak wynika z rozdzielnika decyzji do nich też skierowano wydane rozstrzygnięcie.
Wbrew jednoznacznym zaleceniom Sądu SKO nie zbadało jednak, które z tak ustalonych stron postępowania na 1979r. nadal żyją, a które zmarły. Jakkolwiek zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania z powodu konieczności ustalenia następców prawnych trzech osób niewątpliwie zmarłych przed wszczęciem postępowania nieważnościowego nie narusza prawa, to jednocześnie działania SKO nie może być uznane za realizację wszystkich zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 16 kwietnia 2014r. Zawieszenie postępowania z powodu konieczności ustalenia następców prawnych trzech zmarłych stron postępowania w sytuacji gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo konieczności ustalenia o wiele szerszego kręgu podmiotów, których udział w postępowaniu będzie konieczny – w prostej linii prowadzi do generalnej przewlekłości postępowania w jego całokształcie. Ustalenie bowiem następców prawnych jedynie trzech osób, podczas gdy nieruchomość dekretowa stanowiła współwłasność co najmniej 28 podmiotów (w tym m.in. małżonków) w przyszłości będzie generowało konieczność ustalenia następców prawnych pozostałych stron postępowania zakończonego w 1979r., z których znaczna część niewątpliwie już nie żyje. Świadczy o tym zresztą pogląd SKO wyrażony w postanowieniu uchylonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014r. jak i w postanowieniu z [...] października 2014r.
Powyższe ustalenie skutkowało wymierzeniem SKO grzywny w wysokości 200 zł. Organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, bo w ciągu 2 miesięcy od zwrotu akt przez tut. Sąd po wyroku z 16 kwietnia 2014r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, i co do zasady postanowieniu temu nie sposób zarzucić naruszenie konkretnego przepisu prawa. Jednak postanowienie to w konfrontacji ze stanem faktycznym sprawy, stanowi o zaniechaniach organu gdy chodzi o sprawne i rzeczowe prowadzenie postępowania. Ale jednocześnie nie sposób przyjąć, jak zarzuca skarżący, że SKO "po raz kolejny bezzasadnie zawiesiło postępowanie".
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż nie ma podstaw do polecenia SKO podjęcia zawieszonego postępowania, bo (jak wskazano wyżej) - owo zawieszenie było uzasadnione stanem faktycznym sprawy; a przy tym istnieją szersze podmiotowe podstawy jego zawieszenia. Częściowo wynikają one wprost z uzasadnienia ww postanowienia (wskazującego na śmierć 7 osób) a częściowo nie zostały wyartykułowane przez organ z powodu jego bierności czy też zaniechania. Formalnie nie ma przeszkód aby w toku tak zawieszonego postępowania organ czynił starania z urzędu zmierzające do jego podjęcia, a zatem aby podejmował kroki w celu ustalenia którzy z dawnych właścicieli nadal żyją a którzy zmarli i czy konieczne jest określenie ich następców prawnych. W toku zawieszonego postępowania organ administracji nie może podejmować czynności merytorycznych, winien jednak przeciwdziałać przewlekłości i zmierzać do podjęcia postępowania.
Grzywna nałożona na organ winna zatem mobilizować go do podejmowania z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia pełnego aktualnego kręgu podmiotów będących stronami postępowania, a w konsekwencji do jego podjęcia celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi i dalszych zaleceń zawartych w wyroku WSA z 16 kwietnia 2014r., należy podzielić pogląd SKO, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ, z uwagi na interes społeczny, winien prowadzić całe postępowanie z urzędu. Pełnomocnik skarżącego, poza przywołaniem samego hasła, nie przedstawił zresztą argumentacji wskazującej na to, że kwestia legalności decyzji dekretowej sprzed ponad trzydziestu lat leży w interesie społecznym; nie potrafił też przywołać przykładu jakiegokolwiek postępowania tego rodzaju prowadzonego w interesie społecznym.
Słusznie wyjaśnił też organ, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane, należy je jednak wiązać z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności. Tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu i zarzuty skargi uznaje za niezasadne.
Dalej, gdy chodzi o zalecenia WSA z 16 kwietnia 2014r. odnośnie do poczynienia ustaleń co do podstaw zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa – to w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO nie stwierdziło aby którakolwiek ze stron postępowania nieważnościowego zmarła w jego toku, informacji w tym zakresie nie przedstawił także sam skarżący. Nie było zatem podstaw do zastosowania ww przepisu (a w konsekwencji art. 99 kpa), na co słusznie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu spornego postanowienia z [...] października 2014r.
Wreszcie, wbrew zarzutom skargi, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 kpa. Kwestia ustalenia/nieustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania zakończonego negatywną decyzją z 1979r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie ma nic wspólnego ze spadkiem nieobjętym w rozumieniu art. 30 § 5 kpa. Sprawowanie zarządu majątkiem spadkowym (podobnie jak majątkiem wspólnym) zostaje powierzone postanowieniem sądu powszechnego wyznaczonej przez Sąd osobie (kuratorowi, zarządcy), przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości (art. 615 i art. 667 § 2 kpc). W tego typu sprawach chodzi o właściwe zarządzanie składnikami konkretnego majątku ruchomego bądź nieruchomego połączone ze składaniem sądowi sprawozdania z zarządu ww majątkiem (vide art. 666-668 kpc). Instytucja określona w art. 666 § 1 kpc ma "charakter tymczasowy".
Oznacza to, że znajduje zastosowanie do czasu objęcia majątku spadkowego przez spadkobiercę lub spadkobierców. Spadek uważa się zaś za nieobjęty, jeżeli spadkobierca lub spadkobiercy nie objęli spadku faktycznie w przechowanie, zarząd lub użytkowanie a zatem wówczas gdy istnieje stan, w którym, w następstwie śmierci właściciela, spadek jako całość pozostaje bez należytego dozoru lub dostał się we władanie osób niepowołanych (vide stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 5 kwietnia 1956 r., III CR 566/56, OSN 1956, Nr 9, poz. 115, LEX nr 118773). W kontrolowanej sprawie nie mamy w ogóle do czynienia z taką sytuacją albowiem przedmiotem postępowania nie jest kwestia konieczności ustanowienia zarządu nad nieruchomością objętą decyzją z 1979r.; z oczywistych względów w sprawie nie ma zatem zastosowania art. 30 § 5 kpa, którego naruszenie skarżący zarzuca SKO błędnie utożsamiając instytucję kuratora spadku nieobjętego z reprezentacją procesową osoby, po której nie nastąpiło formalne ustalenie spadkobierców w postaci postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź poświadczenia dziedziczenia.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 ppsa (w brzmieniu przed 15 sierpnia 2015r.) Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa przy zastosowaniu stawki pełnomocnika procesowego w kwocie 240 zł i 200 zł tytułem wpisu.