Uzasadnienie
Uzasadnienie
Dyrektor Instytutu [...] im. [...] w L. wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2005 r. zwrócił się do Ministra Zdrowia o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącej wpisania do rejestru zakładów opieki zdrowotnej Instytutu [...] im. [...] w L. jako publicznego zakładu opieki zdrowotnej i dokonania wpisów w poszczególnych rubrykach księgi rejestrowej.
We wniosku domagał się stwierdzenia nieważności decyzji w całości bądź w części dotyczącej wpisu zamieszczonego w rubryce f - działu II "wzmianka o gospodarce finansowej" gdzie wpisano treść "samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej "
W uzasadnieniu wniosku wskazano,że kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wpisał wnioskodawcę do rejestru zakładów opieki zdrowotnej pod nr [...].
W rubryce f działu II wpisano,że wnioskodawca prowadzi gospodarkę finansową na zasadach przewidzianych dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Tymczasem Instytut [...] jest jednostką badawczo-rozwojową działającą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.). W dacie wydania kwestionowanej decyzji Instytut wpisany był w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego jako jednostka badawczo-rozwojowa a nadto w rejestrze jednostek badawczo-rozwojowych prowadzonym przez właściwy Sąd.
Powołana ustawa o jednostkach badawczo - rozwojowych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. nr 72, -poz. 318) określały zdaniem wnioskodawcy zasady gospodarki finansowej właściwej dla jednostek tego typu ale nie były to zasady właściwe dla samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Po rozpatrzeniu wniosku Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej wpisu w księdze rejestrowej nr [...] w dziale II, rubryce f - wzmianka o gospodarce finansowej a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Instytut [...] im. [...] w L. jest jednostką badawczo-rozwojową działającą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.). Wskazana ustawa oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. nr 72, poz. 318) określały zasady gospodarki finansowej na jakich działać miał instytut i nie były to zasady właściwe dla samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Dlatego w ocenie organu, decyzja o dokonaniu wpisu w części określającej zasady gospodarki finansowej rażąco naruszała prawo.
Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] Oddział Terenowy przy [...] im. [...] w L. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie związek ten złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Zarzucił organowi wadliwą ocenę przepisów regulujących funkcjonowanie i zasady finansowania Instytutu [...], naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 kpa, naruszenie zasady ochrony praw nabytych przez pracowników Instytutu, podniósł niemożność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała.
W zakresie przepisów regulujących zasady finansowania jednostek badawczo-rozwojowych organizacja związkowa wskazała, że Instytut [...] jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej należącym do kategorii o jakiej mowa jest w art. 8 a ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Ponadto, że rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. nr 72, poz. 318) w § 15 stanowi wprost, że działalność lecznicza, profilaktyczna i diagnostyczna oraz usługowa, prowadzona przez jednostkę badawczo-rozwojową na rzecz systemu ochrony zdrowia, jest finansowana na zasadach określonych dla jednostek służby zdrowia. Skoro instytut jest zakładem prowadzącym badania naukowe i prace badawczo-rozwojowe a równocześnie wykonuje zadania z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych i każda z tych sfer działania ma swe odrębne unormowanie prawne to należy uznać, że stosuje się przepisy ustawy o jednostkach badawczo- rozwojowych w zakresie prac badawczo-rozwojowych a w zakresie prowadzenia i finansowania opieki zdrowotnej, przepisy odnoszące się do publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
W tej sytuacji w ocenie związku zawodowego decyzja Ministra Zdrowia częściowo stwierdzająca nieważność jest wadliwa.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa Minister Zdrowia dopuścił Oddział Terenowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] przy Instytucie [...] im. [...] w L. do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącej wpisania do rejestru zakładów opieki zdrowotnej Instytutu [...] im. [...] w L. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniosku złożonego przez Oddział Terenowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] przy Instytucie [...] - Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że w kwestionowanej decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. o wpisie Instytutu [...] do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz w księdze rejestrowej w dziale II w rubryce f - wzmianka o gospodarce finansowej, błędnie wpisano " samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ".
Instytut [...] jest jednostką badawczo-rozwojową działająca na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.). Ustawa powyższa określa odrębne zasady gospodarki finansowej dla tego typu podmiotów. Nie zachodziły więc przesłanki prawne do wpisania w księdze rejestrowej nr [...] w dziale II, rubryka f - wzmianka o gospodarce finansowej, "samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej " W ocenie organu wydanie kwestionowanej decyzji w części dotyczącej wpisu co do gospodarki finansowej Instytutu było rażącym naruszeniem prawa.
Skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2005 r. złożył Oddział Terenowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] przy [...] im. [...] w L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, że decyzja narusza: zasadę demokratycznego państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadę trwałości decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 kpa., narusza art. 156 § 1kpa przez błędną interpretację oraz art. 156 § 2 kpa przez pominiecie, nadto przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 stycznia 1992 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Wskazano, iż mimo powstania nieodwracalnych skutków prawnych decyzji rejestracyjnej, wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność w części ma na celu wyłączenie pracowników Instytutu od obowiązywania art. 4 a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) uniemożliwiając podwyżki płac dla pracowników.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa.
Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wskazany jako podstawa stwierdzenia nieważności) wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony oraz dokonanie oceny ciężaru tego naruszenia. Organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Na tle kontrolowanej przez Sąd decyzji należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono wielokrotnie, iż rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Natomiast tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2002r. sygn. I SA 1506/00 LEX nr 81968).
Nie ulega wątpliwości, że stan prawny w kwestii zasad finansowania jednostek- badawczo rozwojowych nie jest oczywisty, gdyż z jednej strony są to podmioty prowadzące działalność naukowo-badawczą a z drugiej świadczące działalność leczniczą, diagnostyczną oraz usługową na rzecz systemu ochrony zdrowia.
Jak słusznie podniosła skarżąca organizacja związkowa, Instytut [...] jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej należącym do kategorii o jakiej mowa jest w art. 8 a ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego w celu określonym w art. 1 ust 2 pkt 1 stosuje się przepisy tej ustawy z zachowaniem przepisów o jednostkach badawczo- rozwojowych. Zatem zasady prowadzenia gospodarki przez te podmioty określone były w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, ustawie z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.) i doprecyzowane w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. nr 72, poz. 318).
Przepis § 15 w/w rozporządzenia stanowił wprost, że działalność lecznicza, profilaktyczna i diagnostyczna oraz usługowa, prowadzona przez jednostkę badawczo-rozwojową na rzecz systemu ochrony zdrowia, jest finansowana na zasadach określonych dla jednostek służby zdrowia. Już w tym zapisie przejawia się dualizm regulacji prawnej jednostek badawczo rozwojowych będących jednocześnie zakładami opieki zdrowotnej - stosownie do art. 8 a ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Skoro instytut jest zakładem prowadzącym badania naukowe i prace badawczo-rozwojowe a równocześnie wykonuje zadania z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych i każda z tych sfer działania ma swe odrębne unormowanie prawne to należy uznać, że stosuje się przepisy ustawy o jednostkach badawczo- rozwojowych w zakresie prac badawczo-rozwojowych a w zakresie prowadzenia i finansowania opieki zdrowotnej, przepisy odnoszące się do publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Skarżący związek zawodowy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł ten szczególny sposób unormowania i wskazał, że Instytut [...] jest zakładem prowadzącym badania naukowe i prace badawczo-rozwojowe a równocześnie wykonuje zadania z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych, przy czym każda z tych sfer działania ma swe odrębne unormowanie prawne - wskazał na te przepisy, przeprowadził stosowną ich analizę, mimo to argumentacja ta nie była przedmiotem oceny organu.
Tymczasem przeprowadzona przez stronę wykładnia przepisów powinna być poddana analizie choćby z tej przyczyny, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego musi odnosić się do zarzutów odwołania.
W tej sytuacji kiedy istnieje specyficzna regulacja prawna gospodarki finansowej Instytutu to nie można uznać, że organ nie dokonując w zasadzie analizy prawa obowiązującego w tym zakresie wykazał, iż przy wydaniu decyzji o wpisie do rejestru doszło choćby w części do rażącego naruszenia prawa.
Jak wiadomo nieważność zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r. sygn. V SA 2998/99 LEX nr 51249).
Dlatego w ocenie Sądu wydane w toku postępowania nieważnościowego decyzje są wadliwe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę podniesione przez organizację związkową argumenty, dokona gruntownej analizy przepisów prawa dotyczących przedmiotowego zagadnienia zawartych w wymienionych aktach prawnych i wyda prawidłowe rozstrzygniecie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast rozstrzygnięcie o kosztach Sąd wydał w oparciu o art. 200 tej ustawy.