Uzasadnienie
Wojewoda [...], działając z urzędu, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki:
- - nr [...], o powierzchni [...] ha,
- - nr [...], o powierzchni [...] ha,
- - nr [...], o powierzchni [...] ha,
- - nr [...], o powierzchni [...] ha.
W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że nie zostały spełnione przesłanki do komunalizacji powyższych działek na rzecz Gminy Miejskiej W., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna. W dniu wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) przedmiotowa nieruchomość nie należała bowiem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż znajdowała się w zarządzie Zakładów [...] w W. Zarząd ten wynikał, zdaniem Wojewody, z protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] sierpnia 1952 r. z przekazania P. [...] z dniem [...] października 1952 r. nieruchomości położonej w W. pomiędzy ul. [...], a [...], o powierzchni [...] ha. Świadczą o tym również decyzje o opłatach rocznych, najpierw z tytułu użytkowania (z [...] stycznia 1969 r.), a następnie zarządu (z [...] listopada 1987 r.).
Ponadto Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1992 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, położonego przy ul. [...] w W., oznaczonego jako działki nr [...] oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tej nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. wniosła Gmina W. Podniosła, iż protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] sierpnia 1952 r., na podstawie którego Wojewoda [...] przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Zakładów [...] w W., nie jest kompletny. Zgodnie z punktem VII tego protokołu integralną jego część miał stanowić wykaz parcel, którego jednak brak w aktach sprawy, a może to mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia komunalizacyjnego. Może bowiem okazać się, że granice ówczesnych parcel przekazanych przedmiotowym protokołem nie odpowiadają obszarowo działkom znajdującym się w posiadaniu zakładów [...] w dniu 27 maja 1990 r. Wątpliwość taką nasuwa załącznik graficzny mający obrazować zasięg przekazywanego obszaru. Załącznik graficzny, jak i sam protokół nie zawierają oznaczeń parcel. Analizując ten załącznik można dojść do wniosku, że teren przekazany wówczas przedsiębiorstwu państwowemu ograniczał się do części zaznaczonej grubą linią, przedstawiającą, zgodnie z podaną legendą, istniejący wówczas [...], co by oznaczało, że pas terenu od ulicy [...] do owego ogrodzenia nie był objęty przekazaniem przedmiotowym protokołem.
Na taką interpretację wskazywałaby również znacząco mniejsza powierzchnia nieruchomości podana w protokole, wynosząca [...] ha, podczas gdy obszar znajdujący się w posiadaniu zakładów [...] przed dniem 27 maja 1990 r. wykazany w decyzji o opłatach rocznych z [...] listopada 1987 r. przekraczał [...] ha. Trudno przypuszczać, aby tak duża różnica w powierzchni była wynikiem jedynie odnowy ewidencji gruntów obrębu [...], dokonanej w 1969 r.
Ponadto Wojewoda błędnie przyjął, że stan prawny działek o numerach [...] i [...] również wynika z protokołu z [...] sierpnia 1952 r. Powyższe działki znajdują się powyżej [...], co w świetle podanego w protokole opisu położenia nieruchomości (pomiędzy ul. [...], a [...]) nie pozwala na przyjęcie, że działki te były w zarządzie zakładów [...] na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego.
Nie zostało dowodowo wykazane również następstwo prawne Zakładów [...] w W. po P. [...] w W., na rzecz którego to przedsiębiorstwa przekazana została sporna nieruchomość protokołem z [...] sierpnia 1952 r.
Gmina Wrocław zauważa też, że rozpatrując sprawę komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] nie może kierować się decyzjami wydanymi w odrębnym postępowaniu, dotyczącym uwłaszczenia osoby prawnej. Jeśli więc sporny jest zasięg prawa zarządu przysługującego Zakładom [...] w W., to nie można bezspornie uznać, że część nieruchomości znajdująca się w granicach działek objętych zaskarżoną decyzją nie należała do terenowego organu administracji stopnia podstawowego.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu stwierdziła, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zobowiązuje do potwierdzenia nabycia własności danego mienia przez gminę, jeśli spełnione zostały łącznie następujące warunki:
- - uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia 27 maja 1990 r.,
- - mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć, w rozumieniu tego przepisu, do jednego z podmiotów w nim wymienionych oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów.
Z treści wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że sporne działki nr [...] wówczas istniały, stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały we władaniu Zakładów [...] w W. Mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego byłe te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż państwo państwowych osób prawnych, m. in. przedsiębiorstw państwowych. Na gruncie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) ustanowienie takim podmiotom prawa zarządu (wcześniej użytkowania) możliwe było także protokołem zdawczo – odbiorczym. Protokół z [...] sierpnia 1952 r. jest zatem potwierdzeniem ustanowienia prawa użytkowania na rzecz Zakładów [...] w W., przekształconego następnie z mocy ustawy w zarząd, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Odwołujący się nie bierze pod uwagę, że po roku 1952 terenowy organ administracji wyrażał zgodę na prowadzenie przez zakład [...] przedsięwzięć inwestycyjnych na obszarze większym niż objęty protokołem przekazania, m. in. przy ul. [...] (k. 23), co w ocenie organu II instancji powoduje, że zakres obszarowy terenu przekazanego Zakładom [...] przez Prezydium Rady Narodowej W. obejmuje sporne działki nr [...].
W rezultacie powyższego przedmiotowe mienie zostało przed dniem 27 maja 1990 r. przekazane w zarząd Zakładom [...] w W., a tym samym nie mogło podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Następstwo prawne tych zakładów po P. [...] wynika, zdaniem organu odwoławczego, z pisma z dnia [...] kwietnia 1966 r. (k.-29), w którym [...] potwierdza fakt przekazania mu przedmiotowego terenu protokołem z [...] sierpnia 1952 r. Sprawy związane z powierzchnią mienia podlegającego ewentualnej komunalizacji nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym.
Organ II instancji zauważył jednocześnie, że podjęte wcześniej decyzje uwłaszczeniowe Wojewody [...] nie miały w odniesieniu do komunalizacji spornego mienia żadnego znaczenia.
Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. W skardze podniesiono, że istnieją wątpliwości, czy protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1952 r. ustanowiono użytkowanie (zarząd), czy też tylko przekazano przedsiębiorstwu mienie, gdyż protokół ten nie zawiera żadnego odwołania do § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, natomiast z pism sporządzonych przez Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w W. z dnia [...] maja 1967 r. i z [...] stycznia 1970 r. wynika, że protokół zdawczo – odbiorczy z [...] sierpnia 1952 r. nie daje tytułu prawnego do nieruchomości i że potrzebna jest do tego decyzja, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Ponadto skarżąca podtrzymuje wcześniejszy zarzut z odwołania, że nawet gdyby doszło do powstania prawa zarządu w oparciu o protokół z [...] sierpnia 1952 r., to teren przekazany wówczas przedsiębiorstwu państwowemu ograniczał się do części zaznaczonej w załączniku graficznym grubą linią, przedstawiającą, zgodnie z podaną legendą, istniejący wówczas [...]. Zatem pas terenu od ulicy [...] do owego ogrodzenia nie był objęty przekazaniem przedmiotowym protokołem, na co wskazuje znacząco mniejsza powierzchnia nieruchomości podana w protokole, wynosząca [...] ha, podczas gdy obszar znajdujący się w posiadaniu zakładów [...] przed dniem 27 maja 1990 r. przekraczał [...] ha. Nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, że obszar objęty zarządem zakładów [...] powiększył się na skutek zgody organu na przedsięwzięcia inwestycyjne, w powiązaniu ze zmianami danych ewidencyjnych. Ani prowadzone (nawet za zgodą organu) inwestycje, ani wykaz zmian gruntowych, nie mogą świadczyć o ustanowieniu prawa zarządu dla obszaru większego, niż objęty protokołem z [...] sierpnia 1952 r.
W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, albowiem zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, z czego wynikają rozbieżności w powierzchni nieruchomości położonej w W. pomiędzy ul. [...], a [...], przekazanej P. [...] protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1952 r., która wynosiła [...] ha, a powierzchnią nieruchomości uwidocznionej w decyzji Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] listopada 1987 r. w przedmiocie opłaty rocznej za zarząd nieruchomością składającą się z działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, przy czym sama działka nr 2[...] o powierzchni [...] ha była większa od całej nieruchomości przekazanej protokołem z dnia [...] sierpnia 1952 r. Nie wyjaśniono zatem, w oparciu o jaki dokument ustalone zostało prawo zarządu Zakładów [...] w W. do nieruchomości o powierzchni powyżej [...] ha, w tym do spornych działek o numerach [...], objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. Sama decyzja o opłatach rocznych nie może być bowiem potwierdzeniem ustanowienia prawa zarządu do nieruchomości.
Rację należy przyznać skarżącej Gminie W., że "powiększenie" obszaru przekazanego P. [...] protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1952 r., który stanowił podstawę do przyznania tytułu prawnego do nieruchomości, nie mogło nastąpić również w wyniku decyzji wyrażających zgodę na inwestycje dla Zakładów [...] w W. Te ostatnie decyzje, jak i decyzja o opłatach rocznych, nie stanowiły bowiem o prawie użytkowania lub zarządu, gdyż zindywidualizowanej decyzji o ustanowieniu zarządu do konkretnej nieruchomości, wydanej w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie mogą zastąpić inne dokumenty, bo prawa zarządu nie można domniemywać (zob. np. wyroki NSA z 12.12.1997 r. I SA 436/97 i z 26.06.1997 r. I SA 1728/96). Tymczasem powierzchnia nieruchomość przekazana przedsiębiorstwu P. [...] protokołem z [...] sierpnia 1952 r. (który może stanowić tytuł prawny do władania tą nieruchomością – przekształcony ostatecznie w zarząd) była o ponad [...] ha mniejsza od tej, która wynika z decyzji o opłatach i na której Zakłady [...] w W. się uwłaszczyły, w wyniku przekształcenia zarządu z mocy prawa.
Wyjaśnienie tych rozbieżności było konieczne, jeśli przeszkodą w komunalizacji spornych działek, jak słusznie zauważyły organy, miało by być prawo zarządu przysługujące temu przedsiębiorstwu. Zauważyć należy, że rozbieżności tych nie wyjaśnia również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. potwierdzająca uwłaszczenie z mocy prawa przedsiębiorstwa nieruchomością, w skład której wchodzą między innymi sporne działki.
Wyjaśnienia wymagają też zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż działki o nr [...] znajdują się powyżej [...], co w świetle podanego w protokole z [...] sierpnia 1952 r. opisu położenia nieruchomości (pomiędzy ul. [...], a [...]) może budzić wątpliwości, czy działki te były w zarządzie Zakładów [...] na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Do zarzutów tych, istotnych dla sprawy, organy w ogóle się nie odniosły.
Wreszcie wyjaśnienia wymaga też następstwo prawne Zakładów [...] w W. po P. [...]. Następstwo to powinno być wykazane aktami o utworzeniu przedsiębiorstwa, przejęciu przez niego majątku poprzednika, ewentualnie wpisami do rejestru przedsiębiorstw.
Zauważyć też należy, że "w postępowaniu komunalizacyjnym organ ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowo utworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa. W decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją" (zob. wyrok NSA z dnia 23.01.2009 r. I OSK 755/08, LEX nr 514985). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, działki, które istniały w dniu 27 maja 1990 r. od tego czasu uległy licznym podziałom, a organ nie wykazał, jakie nieruchomości o obecnych oznaczeniach geodezyjnych i wieczystoksięgowych odpowiadają działkom (lub częściom tych działek) istniejącym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.
W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.