Uzasadnienie
K. B., M.B., M. B., O. B., Z. B., M. B., A. B., B. D., Z. D., G. F., J. F., I. G., M. G., A. G., A. G., J. G., D. J., P. K., A. L., I. N., A. P., E. P., M. P., D. P., P. P., M. S., A. S., R. W., E. W. i A. W. (dalej, jako: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 29/16, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]".
W skardze wniesiono o:
- 1. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 10.000 zł w oparciu o art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.);
- 2. przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł w oparciu o art. 154 § 7 P.p.s.a.;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przepisanych oraz kosztów opłat skarbowych od pełnomocnictw w łącznej kwocie 527 zł,
- 5. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stosownie do przepisu art. 119 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący działając na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wnieśli wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]".
W dniu [...] maja 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie A. L. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za zasadne, wyznaczając Prezydentowi [...] 3 miesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, liczony od dnia doręczenia postanowienia.
Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość.
W dniu [...] marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 29/16 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]" w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Ponadto Sąd stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] października 2017 r. skarżący wezwali Prezydenta [...] do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 29/16.
W dniu [...] września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt I SA/Wa 161/18 nałożył na Prezydenta [...] grzywnę w wysokości 2000 zł z tytułu niewykonania wyroku WSA z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 29/16. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2022 r. oraz pismem z dnia [...] listopada 2022 r. po raz kolejny wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. I SAB/Wa 29/16.
Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd oraz wezwania organu do wykonania wyroku skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Dodatkowo Prezydent [...] nie informuje skarżących o przyczynach zwłoki, czym uchybia art. 36 K.p.a. W ocenie skarżących zasadne jest nałożenie na Prezydenta [...] grzywny w wysokości 10.000 zł. Sąd już w wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 161/18 uznał, iż uzasadnionym jest nałożenie na Prezydenta [...] grzywny w wysokości 2000 zł. Zatem po upływie kolejnych 50 miesięcy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżących zasadnym jest nałożenie grzywny, której wysokość będzie znacznie bardziej dotkliwa dla Prezydenta [...].
Skarżący wskazali, że Prezydent [...] prowadzi postępowanie od momentu złożenia wniosku przez skarżących, tj. do dnia [...] sierpnia 2014 r, w sposób przewlekły, opieszały i nierokujący jego zakończenia. Analiza akt sprawy pokazuje, że przez okres ponad 8 lat Organ nie podjął żadnej skutecznej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Dodatkowo organ pozostaje bezczynny również od momentu wydania wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. (stwierdzającego bezczynność z naruszeniem prawa) do chwili obecnej.
Dalej skarżący podnieśli, że przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, również m.in. jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, ma szansę zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy. Jednocześnie wydaje się że przyznanie sumy pieniężnej w przedmiotowej sprawie jest wręcz konieczne, skoro dotychczasowy środek dyscyplinujący w postaci zasadzonej grzywny okazał się niewystarczający. Pomimo ukarania przez Sąd grzywną oraz dwukrotnego stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, ten w dalszym ciągu pozostaje bezczynny w działaniach zmierzających do wydania decyzji w sprawie.
Reasumując, skarżący wskazali, że Prezydent [...] dopuścił się rażącej bezczynności, w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]". Jednocześnie brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które powyższy stan rzeczy mogłyby w jakikolwiek sposób tłumaczyć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że dąży do jak najszybszego zakończenia wszystkich postępowań zwrotowych i odszkodowawczych jednocześnie dokładając wszelkich starań do jak najszybszego sprostania wymogom stawianym przez ustawodawcę oraz zadośćuczynienia wytycznym sądów administracyjnych i organów nadzoru.
Biorąc pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 mówiącą o tym, że materialna norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutek czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, jest źródłem interesu prawnego leżącego u podstaw legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji, w tym legitymacji ukształtowanej treścią art. 28 k.p.a., organ zobligowany był do ponownego przeanalizowania akt sprawy pod kątem ustalenia komu przysługuje przymiot strony.
W wyniku analizy ustalono, że brak jest w aktach sprawy następstwa prawnego po wszystkich następcach prawnych dawnych właścicieli hipotecznych.
Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. (data wpływu [...] grudnia 2010 r.) złożonego przez J. W. reprezentowana przez adw. R. N., wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu [...] sierpnia 2014 r.) złożonego przez A. L., wniosku z dnia [...] października 2022 r. złożonego przez A. L., A. P., E. P., M. S., D. P., P. P., M. P., I. N., M. G., J. G., M. B., R. W., A. S., A. G., A. W., P. K., A. B., Z. D., B. D., I. G., M. B., K. B., M. B., E. W., J. F., G. F., Z. B., O. B., J. F., A. S., D. J. wspólnie reprezentowanych przez r. pr. M. C. oraz wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. (data wpływu [...] listopada 2022 r.) złożonego przez A. G. reprezentowaną przez r. pr. M. C. o przyznanie w trybie art. 215 u.g.n. odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w [...] przy [...] ozn. hip. "[...]" nr [...] i [...], do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, dokumentów potwierdzających następstwo prawne po W. W. - dawnym współwłaścicielu dawnej nieruchomości hipotecznej.
Zdaniem organu, istotnym w sprawie pozostaje również fakt, iż waga spraw prowadzonych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga, w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 29/16 jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 P.p.s.a.).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 29/16, w pkt 1, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]", w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia). W pkt 3 przyznał od Prezydenta na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] złotych.
Bezsporne jest, że akta sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 29 czerwca 2016 r. Tym samym termin w jakim sprawa winna być załatwiona upłynął 29 września 2016 r. W tym czasie jednak sprawy odszkodowania nie załatwił.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony.
Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.
W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu, Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 10 000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność, ze względu na bardzo duże, kilkuletnie przekroczenie terminu do wykonania wyroku, która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go już uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 161/18) – nadal nie zakończył sprawy.
Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Sposób działania organu w tej sprawie niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących (30 osób) sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty za wieloletnie już oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem z 2014 r. Przepis ten ma także za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu, co w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce. Organ w powodów zupełnie niczym nieuzasadnionych, do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (tj. do dnia 29 grudnia 2022 r.) postępowania nie zakończył stosownym orzeczeniem.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.