Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019r. Prezydent [...] odmówił [...] S.A. z siedzibą w [...] wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej [...] przekształciło się w prawo własności na postawie ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Zażalenie na to postanowienie złożyło [...] S.A.
Rozpoznając złożone zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na zapisy art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018r. poz. 2540 ze zm.) wskazało, że w drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych. Przekształceniu podlegają także nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi łub wielorodzinnymi, na których znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także obiekty lub urządzenia budowlane, o ile te obiekty lub urządzenia budowlane umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Działki ewidencyjne [...] i [...] z obrębu [...] stanowią jedną nieruchomość, uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Działka nr [...] oznaczona jest jako tereny mieszkaniowe, zaś działka nr [...] oznaczona jest jako grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych.
Na działce nr ew. [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, z którego wyodrębnione zostały lokale, z którymi związane są udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu. Natomiast działka nr ew. [...] nie jest w użytkowaniu wieczystym ani osób fizycznych, ani też prawnych, tym samym nie został spełniony podstawowy warunek skutkujący dokonaniem przekształcenia, bowiem na działce nie jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Zatem zasadnie uznał organ I instancji, że wydanie zaświadczenia nastąpi dopiero po odłączeniu działki nr [...] z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Nie ma zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] S.A. z siedzibą w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 124 w zw. z art 107 § 3 w zw. z art 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 2096, dalej "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu Spółki z dnia 16 kwietnia 2019 r. uzupełnionym w dniu 24 maja 2019 r. w sposób pozwalający ustalić, czy organ II instancji dokonał analizy kwestii podniesionych w zażaleniu, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy organy administracji mają obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, powodów zastosowania określonej wykładni przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu postanowienia, w szczególności gdy strona przedstawiła odmienną wykładnię tych przepisów;
- 2) art. 27 § 1 k.p,a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak wyłączenia przez przewodniczącego organu, z urzędu lub na wniosek członka organu kolegialnego, orzekającej w sprawie, w charakterze członka SKO w [...], Pani M. L., pomimo że istniały okoliczności mogące wywoływać wątpliwości, co do bezstronności członka organu, podczas gdy postawione w zarzucie przepisy k.p.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i stanowią gwarancję bezstronnego rozpoznania sprawy.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 Ustawy o przekształceniu w zw, z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2018, poz. 1916, dalej "u.k.w.h.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu - w ramach ustalenia, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w przypadku, w którym grunt zabudowany jest także przez obiekty budowlane inne niż określone w art. 1 ust. 2 Ustawy o przekształceniu, następuje po wyłączeniu z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2 Ustawy o przekształceniu - okoliczności, iż wpis (w tym wykreślenie) w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (wykreślenia), a tym samym, już samo złożenie wniosku o wykreślenie z księgi wieczystej części nieruchomości nie spełniającej warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2 Ustawy o przekształceniu, prowadzi do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 916).
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy tym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca uznał nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W art. 4 ust. 1 ustawa stwierdza, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez organ administracji publicznej.
Analizując postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ drugiej instancji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji całkowitego braku rozpoznania zarzutów zażalenia, a odnoszących się do wniosku skarżącego z 9 lipca 2019 r. złożonego do Sądu Rejonowego [...], a dotyczącego odłączenia z księgi wieczystej nr [...] działki nr [...]. W ocenie Sądu, dostrzeżone uchybienia miały istoty wpływ na wynik sprawy.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 kpa "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.
Tymczasem organ odwoławczy rozpatrując całość akt sprawy, pominął odniesienie się do wskazanej wyżej kwestii złożenia wniosku do sądu wieczystoksięgowego. Odnosząc się do tej tego problemu należy przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010). W niniejszej sprawie postępowanie zażaleniowe i – w konsekwencji uzasadnienie postanowienia organu II instancji – nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Albo bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Reasumując, zdaniem sądu, organ II instancji winien odnieść się do całości zarzutów zażalenia skarżącego, w szczególności do wpływu na zasadność wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie przekształcenia, postępowania zainicjowanego wnioskiem z 9 lipca 2019 r, a dotyczącego odłączenie z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości działki nr [...]. Sąd nie może bowiem za organ dokonywać ustaleń faktycznych, oceniać zebranych w sprawie dowodów i wyjaśniać podstawy prawnej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ograniczona jest wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a jak wyżej wskazano w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, podstawy prawnej postanowienia, ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, bez odniesienie się do zarzutów strony podniesionych w zażaleniu.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie zażalenie organ uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i dokona powtórnej analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego w kontekście zarzutów podniesionych w zażaleniu.
W związku z uchyleniem zaskarżonego postanowienia z przyczyn wskazanych wyżej, nie ma potrzeby odnoszenia się już do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 3 kpa, a polegającego na niewyłączeniu się od orzekania członka składu orzekającego – M. L. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że argumenty dotyczące wyłączenia tego członka Kolegium nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione przez stronę. Regulacja dotycząca wyłączenia członka organu kolegialnego zawarta jest w art. 27 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu (art. 27 §1 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym wyrażony jest pogląd, że wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 k.p.a. powinno nastąpić w formie postanowienia.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu uproszczonym orzekano na podstawie art. 119 § 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.