Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019r. nr [...], odmawiającą stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], własności nieruchomości położonej w [...], ul. [...], obr. [...] oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] ha (odpowiednio nr projektowanej działki [...]).
Wojewoda [...], działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", decyzją z [...] listopada 2019 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent [...].
Organ II instancji rozpoznając odwołanie wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały łącznie spełnione następujące przesłanki:
- - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Z akt sprawy wynika, iż właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był P.K., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].
Zatem bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.
Drugą z przesłanej jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną.
Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy oznacza nieruchomości na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Jednak fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r., nr [...], poz. [...]) wraz z dołączonym do niej załącznikiem, ul. [...], o nawierzchni asfaltowej i długości [...] km, bez wskazania w jakim miejscu zaczyna się i kończy ten odcinek, została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej.
Z metryki ulicy [...] wynika, iż na dzień 31 grudnia 1989 r. ulica miała długość [...] m i biegła od ul. [...] do [...]. Na odcinku [...] m posiadała nawierzchnię asfaltową, w pozostałej części ([...] m) - gruntową naturalną. Do metryki dołączony jest szkic ulicy, z którego jednoznacznie wynika, na którym odcinku drogi znajdowała się jej asfaltowa nawierzchnia.
Analizując akta sprawy, a w szczególności zdjęcie lotnicze z 1998 r., protokół z rozprawy terenowej spisany w dniu [...] września 2019 r., mapę z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r., pod nr [...], z adnotacją uprawnionego geodety, iż granica podziału nieruchomości została określona według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wydruki ze strony geoportal.gov.pl stwierdzić należy, że działka nr [...] leżała w ciągu ul. [...] o nawierzchni gruntowej, a tym samym poza obszarem objętym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 1986 r.
W związku z tym organ stwierdził, że w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły łącznie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent [...], zarządca dróg publicznych na terenie Gminy [...], dalej "Skarżący".
Jego zdaniem zaskarżona decyzja narusza interes prawny Skarżącego poprzez błędne ustalenie, że działka [...] leżała w ciągu ulicy [...] o nawierzchni gruntowej, a tym samym poza obszarem objętym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 1986r.
Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 6 kpa polegające na pominięciu przepisów postępowania jakie organ administracji publicznej obowiązany jest stosować podczas prowadzonego postępowania, to jest art. 75, 77 kpa co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,
- 2. naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 75 kpa i 77 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności błędnej interpretacji zapisów metryki drogi ul. [...],
- 3. naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r. poz. 1429) w związku z art. 76 § 1 kpa przez pominięcie oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z [...] grudnia 2016r., które stanowi dokument urzędowy: treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, który posiada szczególna moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone, 4. naruszenie art 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że działka [...] nie mogła być w części w dniu 31 grudnia 1998r. zajęta pod drogę publiczną ul. [...] tylko z tego powodu, że była drogą gruntową, a przepisy ustawy nie stawiają takich wymogów dla rozstrzygnięcia z art. 73 ustawy, a fakt posiadania przymiotu drogi publicznej potwierdza metryka drogi, którą zakłada się tylko dla dróg publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, to jest utrzymania w mocy błędnej decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999r. przez Gminę [...] własności.
Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 kpa). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 kpa), co oznacza, że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom.
Komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) mają dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06).
Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzającą. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę.
Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy ustaliły, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki za art. 73 ust. 1 ustawy dlatego brak jest podstaw do komunalizacji.
Niesporne jest, że działka nr [...] nie była w dacie 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa czy Gminy, co wynika z wyżej przywołanej księgi wieczystej. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek o jakich mowa w art. 73 ust. 1 ustawy tj. działka nie stanowiła ani nie stanowi własności Skarbu Państwa ani Gminy.
Drugą przesłanką niezbędną do komunalizacji jest wykazanie kryterium zajętości pod drogę publiczną.
Jak wynika z uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z [...] maja 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych (D.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), dalej "uchwała", ulica [...] o długości [...] km została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod nr [...]. Droga nie zawierała po jej bokach chodnika, co wynik z załącznika do uchwały nr [...]. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r w sprawie nadanie numerów dróg miejskich ulicy tej nadano nr [...]. Jak wynika ze znajdujących się w sprawie zdjęć lotniczych, kartoteki ulicy [...] ulica ta na wysokości działki nr ew. [...] stanowiła drogę gruntową tzw. nieulepszoną. Stan urządzenia tej działki został potwierdzony w czasie oględzin nieruchomości (zeznania świadków i stron). Jak z nich wynika, była to wąska droga gruntowa nie urządzona n którą nie mógł wjechać nawet traktor. Korzystali z niej wyłącznie mieszkańcy wsi jako dojazdu wozami konnymi do pół. Asfalt przy działce [...] został wylany dopiero w 2016 r.
Z metryki drogi wynika, że ulica ta w 1999 r. miała [...] metrów długości a ze szkicu do niej, że jedynie na odcinku [...] metrów posiadała nawierzchnię asfaltową. Porównując te dokumenty organ doszedł zatem do niewadliwych wniosków, że do kategorii drogi publicznej, zgodnie z uchwałą nr [...] została zaliczona droga o nawierzchni asfaltowej a taką nie był odcinek stanowiący część działki [...]. Skoro tak to nawet przyjmując, że część działki stanowiłaby pobocze drogi to i tak skoro jako publiczna została uznana wyłącznie droga o nawierzchni asfaltowej i to bez chodnika (tabela [...], [...], [...] załącznika do uchwały) to tylko tereny usytuowane wzdłuż takiej drogi asfaltowej mogłyby zostać uznane jako część drogi publicznej. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie ponieważ projektowana działka o nr [...] leżała przy pasie nieutwardzonego gruntu a nie asfaltu w dacie na którą oceniamy skutki prawne. Potwierdzają to wymienione przez organ II instancji dowody w postaci zdjęć lotniczych, protokół z oględzin, zeznania świadków.
Oznacza to że wbrew wywodom skargi organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy i prawidłowo ustalił, że przedmiotem uchwały nie był odcinek drogi obejmujący swym zasięgiem omawianą działkę ewidencyjną. Ma rację skarżący, że nie w każdej sytuacji droga jest urządzona tj. ma jezdnię, chodniki, infrastrukturę itp.). Jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć zgodność co do powierzchni/długości drogi i jej wykorzystaniem na cele drogowe w powiązaniu z wykonywaniem władztwa publicznoprawnego nad drogą w granicach określonych uchwałą. Sąd podziela wywody, że dla wykazania władztwa nie jest konieczne wykazywanie że akurat w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej było ono wykonywane. Wystarczy że zostanie wykazane jego wykonywanie co do drogi jako całości.
W tym kontekście oceniając oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z [...] grudnia 2016 r. o zajęciu tej działki pod drogę publiczną wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej przez skarżącego ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym jest w rozumieniu tej ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Pojęcie funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 kodeksu karnego. Jest nim m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego (pkt 4 [...] czy osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej (pkt [...]). Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu jest pracownikiem administracji samorządowej ponieważ zarząd ten jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy [...] powołanym do życia uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku.
Działalność [...] reguluje uchwała nr [...]. (informacje ze strony BIP). Mimo to, jego oświadczenie w konfrontacji z zeznaniami świadków przesłuchanych w trakcie rozprawy terenowej (A.S., W.O.), uchwały [...], zdjęć lotniczych i nie pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowa działka była zajęta i przeznaczona pod drogę a w konsekwencji, że wykonywane było w stosunku do niej na tym terenie władztwo przez zarządcę drogi. Jak wynika z uchwały [...] do ulicy [...] została zaliczona droga asfaltowa o pow. [...] km ([...] m) więc wszystko co nie było pokryte asfaltem nie mogło stanowić części tej ulicy. Co prawda z metryki drogi wynika, że droga była na długości [...] m asfaltowa z chodnikami a na pozostałej części gruntowa nieutwardzona to nie zmienia to oceny, że uchwała dotyczy wyłącznie długości drogi [...] km. Uchwała nie obejmowała zatem pozostałej części drogi. Nie można więc przyjąć, że stanowiła drogę publiczną tak jakby to wynikało z metryki tej drogi.
Ewentualne błędy co do długości drogi, na co wskazuje skarżący, w świetle treści uchwały i załącznika do niej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Uchwała jest bowiem jednym z elementów składających się na ustalony stan faktyczny, który prawidłowo nie został zakwalifikowany pod art. 73 ust. 1 ustawy.
Wbrew wywodom strony skarżącej organ w sposób należyty zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił a ocena ta nie budzi wątpliwości co do jej logiczności i spójności. Co do sporządzonej mapy istotnie jest ona dokumentem urzędowym. Nie zmienia to jednak oceny, że w świetle braku podstaw do uznania, że mamy do czynienia z drogą publiczną o długości przekraczającej jej przeznaczenie drogowe określone uchwałą nie ma podstaw do uznania, że jest to wiarygodny dowód w sprawie na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy tym bardziej, że mapa została sporządzona na podkładzie z mapy zasadniczej z 2011 r. a nie sprzed 1999 r.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842).