Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] października 2016r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU/organ) działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23, z późn. zm. dalej jako kpa) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym 0001, [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą Nr [...].
Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W tym kontekście podał, że w pierwszej kolejności organ administracji winien ustalić, czy dane mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy oraz czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy.
W sprawie nie budziło wątpliwości, że opisana wyżej nieruchomość w 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa, przy tym - według danych z ewidencji gruntów i budynków (wypisu z 05.06.2014r.) jest to rów, natomiast z wypisu wg stanu na dzień 27 maja 1990r. wynika, że ww działka nr [...] oznaczona była symbolem Wp (wody płynące).
Rozstrzygając sprawę organ oparł się na oświadczeniu Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] według którego przedmiotowa działka stanowi rów, w którym zbiera się opad deszczowy i wody gruntowe oraz na oświadczeniu ww z dnia [...] września 2014r., znak: [...], w którym podał, że w 1990r. działka nie była pokryta wodami płynącymi w rozumieniu art. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38,poz. 230). Odnosząc się do zarzutów odwołania (co do naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu) KKU podała, że Wojewoda [...] decyzję wydał w dniu [...] lutego 2015r., a więc przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się stron z dokumentacją i zgłoszenia zastrzeżeń, przez co formalnie naruszono art. 10 § 1 kpa, jednak przyjął, że nie miało to wpływu na wynik sprawy.
W ocenie KKU skarżąca nie wykazała, że naruszenie ww normy prawnej poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, nie wykazała też zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Organ wskazał, że jakkolwiek wg Wójta Gminy [...] działka nr [...] stanowi część Potoku [...], (który zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, Dz. U. z 2003r., Nr 16, poz. 149), powierzony został Marszałkowi Województwa [...] w ramach wykonywania uprawnień Skarbu Państwa (zał. nr 2, poz. 79 do rozporządzenia), to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy gdyż ww rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych (...) weszło w życie w 2002r., a przy ocenie zaistnienia przesłanek komunalizacji istotny jest stan prawny na dzień 27 maja 1990r. KKU podniosła ponadto, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który wskazywałby, że działka nr [...] stanowi grunt pod Potokiem [...].
Skargę na ww decyzję wniosła Gmina [...]. Zarzuciła, że decyzja I instancji została wydana przed upływem terminu na zapoznanie się z aktami a zatem z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 140 kpa. Zarzuciła także naruszenie art. 6, 7, 8, 107 § 1, 80 w zw. z art. 140 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy działka nr [...] zajęta była 27.05.1990r. przez Potok [...]. Gmina zarzuciła także naruszenie art. 5 ust.1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że grunty użytkowane 27.05.1990r. jako wody płynące (Wp) podlegają komunalizacji z mocy prawa. Wniosła o uchylenie decyzji KKU oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego
W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła, że sporna nieruchomość stanowi część Potoku [...], który zgodnie z przepisami przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną powierzony został Marszałkowi Województwa [...] w ramach wykonywania uprawnień Skarbu Państwa (zał. nr 2, poz. 79 do rozporządzenia) a zatem nie podlega komunalizacji. Skarżąca powołała się na wypis z ewidencji gruntów, według którego 27 maja 1990r. działka nr [...] oznaczona była symbolem Wp (wody płynące) a także na okoliczność zmiany ww użytku na rów w 2014r. Zarzuciła, że wbrew twierdzeniom KKU organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy ten zapis odzwierciedlał stan faktyczny a oparł się jedynie na piśmie Starosty [...] z 25.09.2014r. Powołując się na wyrok NSA z 13.10.1998r. (l SA 402/98,LEX nr 45026) oraz z dnia 15.09. 1998r.(l SA 264/98,LEX nr 45035) skarżąca podniosła, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, z wyjątkiem rowów, stanowią własność Skarbu Państwa w granicach określonych liniami brzegów i nie mogą stanowić przedmiotu własności innych podmiotów niż Skarb Państwa a w konsekwencji - nie podlegają komunalizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy rozpoznawaniu sprawy zarówno KKU jak i organ I instancji naruszyły art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa - w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Pomijając kwestie prawne, (bo te gdy chodzi o podstawy prawne komunalizacji jak i wyłączeń określonych w art. 11 i 12 ustawy – nie budzą wątpliwości i nie są sporne) konieczne jest zaznaczenie szczególnej sytuacji podmiotowo-przedmiotowej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Stronami komunalizacji, jak we wszystkich tego typu postępowaniach są Skarb Państwa i właściwa miejscowo dla danej nieruchomości gmina. Rozstrzygnięcie organu I jak i II instancji opierało się na oświadczeniach stron i danych z ewidencji gruntów i budynków określających rodzaj użytku gruntowego. Reprezentowany przez Starostę Skarb Państwa twierdził, że ww nieruchomość w dacie przypadającej z mocy samego prawa komunalizacji nie stanowiła wody płynącej lecz rów. Skarżąca gmina natomiast, przeciwnie, twierdziła, że ww nieruchomość była zajęta częściowo pod Potok [...]. KKU, podobnie jak wojewoda, przyjęła stanowisko Skarbu Państwa i oparła się na danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków, według których w dacie orzekania nieruchomość stanowiła rów.
Zarzuciła przy tym, że skarżąca nie przedstawia dowodu na potwierdzenie swoich twierdzeń. Z istotnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa) oraz art. 7 i 77 kpa organy obu instancji pominęły jednak, i przeszły nad tym do porządku dziennego, że ten sam starosta reprezentujący z mocy art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147) Skarb Państwa w ramach kompetencji ustawowych wynikających z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r., poz. 1629) w 2014r., tj. bezpośrednio przed złożeniem wniosku do wojewody o deklaratoryjne potwierdzenie komunalizacji, zmienił z urzędu widniejący dotychczas w ewidencji gruntów i budynków, w tym także w dniu 27 maja 1990r. użytek gruntowy spornej nieruchomości z Wp (wody płynące) na R (rów). Innymi słowy, będąc reprezentantem właściciela - czyli Skarbu Państwa i jednocześnie podmiotem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków w ramach zadań zleconych, starosta we własnym zakresie doprowadził do zmiany użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków a dane z tego rejestru nieruchomości co do zasady stanowiły dla organów obu instancji jedyny dowód na ustalenie stanu faktycznego i prawnego objętej komunalizacją nieruchomości.
Nie bez znaczenia w sprawie jest też okoliczność, wynikająca zresztą wprost z pisma starosty, iż wniosek o komunalizację podyktowany był obawą ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych z zalewaniem sąsiednich nieruchomości przez wodę występującą na gruncie objętym kontrolowanym postępowaniem.
Wszystko to prowadzi do wniosku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wojewoda (ale i następnie KKU), w ramach podniesionych w odwołaniu zarzutów, winny z urzędu (na zasadzie oficjalności), w ramach wszelkich środków dowodowych przewidzianych w kpa, przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu na gruncie w dniu 27 maja 1990r. Zaniechanie postępowania dowodowego w ww zakresie i oparcie się jedynie na oświadczeniu jednej ze stron oraz będących w gestii jej reprezentanta danych ewidencyjnych – musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 135 ppsa). Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem w kluczowej dla wyniku sprawy kwestii.
Jak słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, przebieg potoków nie ulega częstym zmianom. Okoliczność czy ww nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. była zajęta także pod potok, jako istotna dla wyniku sprawy, – winna podlegać zbadaniu w ramach postępowania dowodowego prowadzonego z urzędu przede wszystkim przez organ I instancji - w szczególności, że w świetle danych na ten dzień w ewidencji gruntów i budynków sporna działka była oznaczona użytkiem Wp. Organy winny także zbadać i ocenić zarzuty odwołania (a także skargi) wskazujące na powierzenie ww potoku (a więc jak twierdzi skarżąca także ww nieruchomości) Marszałkowi Województwa w ramach przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. Wbrew twierdzeniom KKU okoliczność ta nie jest bezprzedmiotowa w sprawie. Będąca daleko idącym uproszczeniem konkluzja KKU prowadzi bowiem do wniosku (jeżeli przyjąć ustalony dotychczas w sprawie stan faktyczny), że w 1990r. sporna nieruchomość stanowiła rów (jak twierdzą organy obu instancji), w 2002r. była częścią potoku powierzonego marszałkowi województwa (ale jest to wg KKU okoliczność "bezprzedmiotowa"), a od zamiany użytku gruntowego dokonanej w ewidencji gruntów i budynków w 2014r – ponownie stanowi rów.
W toku prowadzonego od początku postępowania (w wyniku uchylenia przez Sąd obu decyzji) organ nie może pominąć ustaleń odnośnie do przebiegu i położenia Potoku [...] w stosunku do nieruchomości objętej kontrolowanym postępowaniem. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone z urzędu a ustalenia w nim poczynione będą stanowiły dopiero podstawę do zastosowania w sprawie odpowiedniej normy prawnej. Na obecnym etapie postępowania jakiekolwiek sugestie Sądu byłyby zdecydowanie przedwczesne a przez to bezprzedmiotowe.
Podstawę prawną wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Organ naruszył bowiem reguły postępowania gdy chodzi o wyjaśnienie wszelkich niezbędnych dla wyniku sprawy okoliczności oraz o ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.