Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia J. N. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w sprawie przedmiotu postępowania, tj. nieruchomości położonych we [...] przy ul. [...] została wydana ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o potwierdzeniu M. W., P. S., A. P. i M. S. i prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] ustalił swoją właściwość na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; powoływanej dalej jako ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.).
Następnie J. N. złożył w dniu 5 maja 2014 r. do Wojewody [...] wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we [...].
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił J. N. potwierdzenia prawa do rekompensaty, zaś Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał tę decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1460/16 oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r.
W dniu [...] sierpnia 2022 r. J. N. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1460/16 oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r., a zatem nie stwierdził naruszenia dotyczącego właściwości miejscowej i rzeczowej zarówno Wojewody [...], jak i Ministra Skarbu Państwa. Właściwość podlegała kontroli sądu przy wydaniu tego wyroku, zaś organ jest związany ww. wyrokiem, również w kwestii dotyczącej właściwości miejscowej i rzeczowej w tej sprawie.
Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności wydania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, organ stwierdził m.in., że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1460/16 zapadł już po opublikowaniu tej uchwały, a zatem sąd przy wydawaniu wyroku brał jej treść pod uwagę.
Minister podniósł, że w sprawie nie zachodzą również inne przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.
J. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 7 k.p.a. i art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa pomimo ustawowej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, a to: utrzymania w mocy decyzji obarczonej wadą nieważności jako wydanej przez organ niewłaściwy,
- 2. art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia decyzji w oparciu o prawo, a więc naruszenie obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa oraz sporządzenia uzasadnienia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa tak samo jak odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...],
- 3. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez załatwienie spraw w odwrotnej kolejności, aniżeli nakazuje logika postępowania, a to załatwienie najpierw sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa, następnie zaś stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], choć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa motywowany był wydaniem decyzji Wojewody [...] przez organ niewłaściwy, zaś konieczność usunięcia z obrotu prawnego decyzji Ministra Skarbu Państwa jest następstwem konieczności usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...].
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, której treść, jego zdaniem, świadczy o tym, że Wojewoda [...] nie był właściwy do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., a skoro Minister Skarbu Państwa utrzymał tę decyzję w mocy, to po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu I instancji należy wyeliminować także decyzję Ministra.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczą przyczyną wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. był fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. oddalił skargę na tę decyzję.
Należy wyjaśnić, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Konsekwencją wynikającego z przytoczonych przepisów modelu kontroli sądowoadministracyjnej jest to, że sąd administracyjny bada zaskarżoną decyzję nie tylko w granicach postawionych w skardze zarzutów, lecz dokonuje kompleksowej oceny, czy będący przedmiotem jego kontroli akt prawny nie narusza przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu dającym podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia. W szczególności zaś sąd jest zobowiązany do skontrolowania, czy będąca przedmiotem skargi decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkuje nieważnością decyzji. W takiej sytuacji Sąd nie może oddalić skargi, lecz jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nawet wówczas gdy takie rozstrzygnięcie wywoła niekorzystne dla strony skutki prawne.
Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję oznacza a contrario, że sąd nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei w myśl art. 170 i 171 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Organ administracji, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jest zatem związany oceną prawną sądu co do niewystąpienia przesłanek nieważności decyzji, która w sposób bezpośredni wynika z wyroku sądu oddalającego skargę na tę decyzję. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1586/09 (dostępy w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), prawomocne niestwierdzenie nieważności decyzji przez sąd administracyjny (oddalenie skargi na decyzję) oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, z trzema tylko wyjątkami – oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu.
Prawomocne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza zatem, że ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., poza wskazanymi wyżej trzema wyjątkami (podobnie P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2022, pkt 4, komentarz do art. 156, pkt 4).
Żaden ze wskazywanych wyżej wyjątków nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, organy były zatem związane oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1460/16, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nie jest obarczona wadami określonymi w art. 156 k.p.a. Należy jednocześnie podkreślić, że skoro kontrolowana przez sąd decyzja utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., to oznacza, że również kwestia właściwości miejscowej i rzeczowej organu I instancji musiała być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W myśl bowiem art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...], Minister kontrolował zatem również, czy została ona wydana przez organ właściwy.
W konsekwencji okoliczność ta była również przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który, jak już wskazano, wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. oddalił skargę na decyzję Ministra, a zatem uznał, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
Powyższe przesądza, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, a zatem zaskarżona do Sądu w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2022 r. nie narusza prawa, w szczególności w sposób przedstawiony w zarzutach skargi.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącego kolejności rozpatrywania jego wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, a także sposobu sporządzenia uzasadnienia, należy stwierdzić, że skoro przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności decyzji było uprzednie poddanie decyzji II instancji (a pośrednio również decyzji I instancji) kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi przez sąd, to bez znaczenia pozostaje przyjęta przez organ kolejność rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji, bowiem – jak już wskazano – w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Wojewody, jak i Ministra. Argumentacja organu w obydwu sprawach pozostaje zatem z konieczności zbieżna i z tej przyczyny nie można ocenić jako naruszenie prawa użycie w uzasadnieniach decyzji podobnych lub nawet takich samych sformułowań, skoro dotyczą one tego samego zagadnienia prawnego i skutków prawnych tego samego wyroku sądu administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.