Uzasadnienie
I SA / WA 1923/04
Postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] o odmowie wydania K. S. zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...][...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...].
Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na ustaleniu, ze wnioskodawca nie odbył studiów w [...] Akademii [...] [...] w K., lecz uczęszczał na zajęcia wyłącznie w Polsce, w jednostce o nazwie Centrum [...] [...] Akademii [...] [...] w K., która w świetle prawa polskiego – ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) – nie była ani wyższą uczelnią, ani też filią lub inną jednostką organizacyjną zagranicznej, w tym przypadku [...] uczelni.
Postanowienie to zostało zaskarżone przez K. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w skardze domagał się uchylenia obu postanowień, jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanych postanowień.
Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznając powyższą skargę za uzasadnioną, uchylił oba w/w postanowienia uznając, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Choć Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż – zdaniem Sądu - taką podstawę stanowił przepis art. 219 k.p.a., w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd zauważył, że organ centralny w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie był upoważniony do badania, w jaki sposób uzyskany został przedkładany w tym postępowaniu dyplom ukończenia [...] uczelni, lecz co najwyżej do badania czy dyplom ten jest autentyczny i czy jest uznawanym w [...] dyplomem uprawniającym do ubiegania się o stopień naukowy, o którym mowa w Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w P. dnia [...] września 1972 r. i ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. Nr 5, poz. 28 z 1975 r.).
Sąd uznał, że skoro organ ustalił, iż przestawiony dyplom jest zgodny ze wzorcem państwowym obowiązującym uczelnie [...], zaś sama uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy – czwarty stopień akredytacji, dający prawo do wydawaniu dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy, to dyplom ten spełniał warunki do uznania go w Polsce za równoważny z dyplomem magistra. W myśl przepisów Konwencji rządy Państw będących jej Stronami, na zasadzie wzajemności, uzgodniły uznawanie za równorzędne, na ich terytoriach, wszystkich wydawanych dokumentów m. in. o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu lub wydziałów, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Oznacza to, że Konwencja jako źródło powszechnie obowiązującego prawa przesadza o obowiązku uznawania tych dokumentów za równorzędne na terytoriach umawiających się państw. Przepisy Konwencji nie uprawniają żadnej ze stron do badania zgodności wydawania dokumentów o ukończeniu szkoły wyższej za granicą, z przepisami prawa polskiego.
Sąd stwierdził również, iż odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego równoważność dyplomu szkoły wyższej w [...] z polskim dyplomem ukończenia studiów na kierunku [...] z tego powodu, że wydany przez uczelnię w [...] dyplom poddał Minister Edukacji Narodowej i Sportu badaniu w aspekcie zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 września o szkolnictwie wyższym i ocenie, iż system kształcenia przyjęty w tej uczelni nie jest zgodny z jej przepisami – naruszyła przepisy zarówno Konwencji podpisanej w [...] w 1972 r. jak i ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Prokuratora Krajowego sformułowany został zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 powołanej wyżej Konwencji podpisanej w [...] w 1972 r. w związku z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 218 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdził, że Sąd I instancji a priori założył, że dyplom - jaki uzyskał K. S.w [...] Akademii [...] [...] w K. - jest dyplomem (dokumentem), do którego mają zastosowanie przepisy w/w Konwencji podpisanej w 1972 r. w [...] a tymczasem z jej przepisów nie wynika, iż wszystkie – bez wyjątku – dyplomy, wydane na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane za równorzędne.
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 Konwencji za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy o ukończeniu szkół wyższych typu uniwersyteckiego i politechnicznego, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy a ponadto za równorzędne można uznawać dyplomy o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, iż zobowiązanie wynikające z art. 1 ust. 2 Konwencji należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ona tych wszystkich dyplomów, które spełniają jej wymogi. To z kolei oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji.
Sąd II instancji zauważył przy tym, że w dacie podpisywania Konwencji studia w systemie kształcenia na odległość, które - zdaniem skarżącego – ukończył, nie były studiami powszechnie występującymi, o ile w ogóle występowały ówcześnie w praktyce akademickiej, zwłaszcza przy przekroczeniu granic państwowych. Z tego powodu nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność w jakich uwarunkowaniach następowało sporządzanie w 1972 r. w/w Konwencji.
Sporządzona ona została bowiem przed ponad 30 laty w zupełnie innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy. Okoliczność ta – w ocenie Sądu odwoławczego może mieć wpływ na interpretację przepisów Konwencji.
Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw – sygnatariuszy Konwencji a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa a studiowanie na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. To samo należy odnieść do studiowania na odległość.
W związku z powyższym nie można jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły na terytorium państwa – sygnatariusza Konwencji. W akcie tym brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że zgodnie z treścią Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. i przepisami ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust.1 Konwencji wiedeńskiej) a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia (art. 32 Konwencji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przy czym dokonując oceny czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem nie jest związany granicami skargi ani zawartymi w niej zarzutami.
W przedmiotowej sprawie skargę należało uznać za uzasadnioną choć nie ze względu na zawarte w niej zarzuty.
Jak wskazał w motywach swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżone postanowienie zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy uzyskany przez skarżącego dyplom [...] Akademii [...] [...] w K. był dyplomem wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw w rozumieniu Konwencji praskiej z 1972 r. i czy w związku z tym mają w stosunku do niego zastosowanie przepisy tej Konwencji.
Podzielając powyższe stanowisko i będąc - z mocy przepisu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – związanym wykładnią prawa dokonaną przez Sąd II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżone postanowienie uchylił. Dopiero bowiem dokonanie analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów wspomnianej Konwencji praskiej, umożliwi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując przy tym tej analizy organ winien mieć na uwadze wyżej przytoczony wywód prawny odnoszący się do interpretacji traktatów międzynarodowych.
Z tych powodów Sąd – na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.