Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. M. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Miasta O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki geodezyjnej [...] położonej w O. między ulicami [...] a [...] oraz stwierdził, że jest on niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Na powyższe postanowienie M. M. - wraz z czterema innymi współwłaścicielami działki nr [...] - w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Wskazane w nim zostało, iż nie zastosowano się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.10.2013 r. sygn. akt IV SA/WA 1515/13 w sprawie skargi Wojewody [...] na uchwałę RM O. z [...].12.2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z tym odwołujący wnieśli o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] - działając na podstawie art. 134 w związku z art. 44, art. 57 § 1, art. 125 oraz art. 141 § 2 kpa – stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. M. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że niezależnie od zarzutów podnoszonych przez M. M. w zażaleniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania, czy jest ono dopuszczalne i czy wniosła ona zażalenie w przewidzianym ustawowo terminie do złożenia tego rodzaju środka zaskarżenia.
Termin do wniesienia zażalenia określony w art. 141 § 2 kpa, wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W przypadku kilku stron występujących w jednym postępowaniu termin liczy się niezależnie dla każdej z nich. Organ I instancji prawidłowo zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 107 § 1 kpa, pouczenie o terminie, formie i trybie składania środka zaskarżenia.
W niniejszej sprawie doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 kpa - który stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa (czyli do rąk własnych adresata, bądź dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym powyżej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki we wskazanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Termin ten należy liczyć zgodnie z art. 57 § 1 kpa - co oznacza, że przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (postanowienie NSA z 19 grudnia 2008 r., I OSK 1466/08, LEX nr 575361).
Następnie Kolegium stwierdziło, iż z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że wobec niemożności doręczenia przesyłki w trybie art. 42 i 43 kpa zawiadomienie o przesyłce złożonej na poczcie pozostawiono w skrzynce pocztowej w dniu 23 lipca 2014 r., następnie 31 lipca 2015 r. awizowano powtórnie, a finalnie 7 sierpnia 2015 r. - wobec niepodjęcia jej w terminie - nastąpił zwrot.
Zatem czternastodniowy termin zaczął biec od 24 lipca 2015 r. i upłynął w dniu 6 sierpnia 2015 r. Kwestionowane postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. zostało doręczone M. M. z upływem dnia [...] sierpnia 2015 r. i od 7 sierpnia 2015 r. zaczął biec 7 dniowy termin do złożenia zażalenia. Dopiero z upływem 6 sierpnia 2015 r. kwestionowane postanowienie zostało wprowadzone, w stosunku do niej, do obrotu prawnego i zaczęło wywoływać, w stosunku do niej, skutki prawne. Od tej daty mogła też dopiero skutecznie wnosić środki zaskarżenia.
Tymczasem zażalenie, datowane na 3 sierpnia 2015 r., wpłynęło bezpośrednio do Urzędu Miejskiego w O. w dniu 5 sierpnia 2015 r.
Następnie organ podkreślił, że zażalenie wniesione przedwcześnie nie może zostać rozpoznane, gdyż rozpoznając przedwcześnie zażalenie organ dopuszcza się rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro bowiem dzień doręczenia postanowienia stanowi jednocześnie moment jego wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 110 kpa w zw. z art. 144 kpa.) - to nie jest dopuszczalne kwestionowanie takiego postanowienia, które do takiego obrotu prawnego jeszcze nie weszło. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania takiego środka prawnego.
Organ odwoławczy w takiej sytuacji winien w myśl art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia). Pod pojęciem owej niedopuszczalności mieści się bowiem bez wątpienia sytuacja, gdy stanowiąca przedmiot takiego odwołania decyzja (postanowienie) nie została jeszcze doręczona stronie - a zatem nie funkcjonuje jeszcze w obrocie prawnym (patrz wyrok WSA w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 78/13 z 23 maja 2013 r., LEX nr 1325904).
Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. M. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o ponowne rozpatrzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, gdyż jest to dla niej bardzo żywotna sprawa wymagająca weryfikacji i koniecznej poprawy w dokumentacji ewidencji gruntów. Podniosła również, iż zażalenie na postanowienie nie wpłynęło w przewidzianym terminie z powodu opóźnienia wynikłego z winy doręczyciela pocztowego, gdyż nie pozostawił on awiza na w/w przesyłkę poleconą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Odnośnie prawidłowości doręczenia uznało, że odbyło się ono w trybie art. 44 kpa i dokonało się skutecznie z upływem dnia 6 sierpnia 2015 r. Nie ma więc podstaw, aby kwestionować skuteczność doręczenia zastępczego, a zwrotne poświadczenie odbioru zawiera wszelkie prawem wymagane informacje. Dopiero po 6 sierpnia 2015 r. M. M. mogła skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie, gdyż dopiero z upływem tej daty kwestionowane postanowienie zaczęło wywoływać, w stosunku do niej, skutki prawne. Wobec bezpośredniego wniesienia zażalenia do Urzędu Miejskiego w O. w dniu [...] sierpnia 2015 r. SKO w O. zobligowane było do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w myśl art. 134 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie – aczkolwiek z innych powodów niż podano w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia M. M. na postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.
Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 kpa).
Procedurę doręczeń pism regulują przepisy rozdziału 8 kpa. Zasadą jest, iż doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42 § 1, 2 i 3 kpa). W razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zdanie pierwsze kpa). W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 kpa przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa.).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Według organu w niniejszej sprawie miało miejsce doręczenie dokonane w trybie art. 44 kpa.
Zatem należy ocenić, czy doręczenia dokonano w sposób prawidłowy - zgodnie z art. 44 kpa, który uzależnia skuteczność doręczenia od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 kpa oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej.
Tak więc treść art. 44 kpa wskazuje, iż skuteczność zastosowania doręczenia zastępczego uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Stąd też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (fikcję doręczenia). Musi bowiem istnieć pewność co do tego, iż nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć skuteczność doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 4 kpa, zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie, zawierać wszystkie wskazane powyżej elementy wraz z podpisem doręczyciela.
W orzecznictwie sądowoaministracyjnym wskazuje się, że aby uznać za skutecznie doręczone pismo w trybie 44 kpa w aktach sprawy musi znajdować się dowód, z którego jednoznacznie i jasno wynikać będzie, jak działał doręczający.
Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w tym trybie konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela.
Z powyższego wynika, iż jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (vide: postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007r., w sprawie I OSK 23/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2008r., w sprawie II SA/Wr 201/08; wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011r., w sprawie II GSK 794/10; wyrok NSA z dnia 31 maja 2012r., w sprawie I OSK 2105/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem Sąd musi dokonać analizy zwrotnego poświadczenia odbioru, aby ocenić prawidłowość zastosowania w sprawie trybu doręczenia z art. 44 kpa i uznać skuteczność doręczenia M. M. przesyłki zawierającej postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.
Tymczasem w aktach sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru
- - znajdują się tylko dwa pisma zatytułowane "śledzenie przesyłek - Tracking". Każde dotyczy przesyłki o innym numerze, przy czym nie wynika z nich w sposób oczywisty, które dotyczy przedmiotowej przesyłki. Poza tym i tak nie zawierają informacji, co zawiera przesyłka - czy jest to postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] lipca 2015 r. czy jakieś inne orzeczenie. Z pism tych nie wynika także z jakiego powodu zastosowano tryb doręczenia zastępczego - dlaczego był brak możliwości doręczenia w trybie art. 42 kpa (doręczenie do rąk adresata), czy doręczenia w trybie art. 43 kpa (doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). Pisma te nie zawierają także informacji o fakcie umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 kpa.
Analogiczne stanowisko dotyczące rygoru art. 44 kpa zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt
I OSK 1280/13 https://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Powyższe uwagi świadczą o tym, że Sąd nie miał realnej możliwości dokonać oceny prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej orzeczenie organu I instancji, a w związku z tym ustalić, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prawidłowo zastosowało tryb przewidziany w art. 134 kpa i zasadnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez M. M., w wyniku zastosowania domniemania doręczenia - dlatego też uchylił zaskarżone postanowienie jako przedwczesne.
Dokonując ponownej oceny zażalenia skarżącej, organ odniesie się do prawidłowości zastosowania instytucji przewidzianej w art. 44 kpa, a następnie oceni skuteczność doręczenia M. M. przesyłki zawierającej postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] lipca 2015 r.
Reasumując wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa - a rodzaj i charakter naruszeń mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniają uchylenie postanowienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.