Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Finansów (obecnie Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, dalej jako organ/minister) zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) postępowanie w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. nr 12, poz. 65, dalej jako ustawa) do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], [...], [...], [...] hip [...] lit. [...].
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że [...] sierpnia 1948 r. A. R. złożył w imieniu własnym oraz pozostałych właścicieli przedmiotowej nieruchomości wniosek o oddanie nieruchomości w wieczystą dzierżawę. Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] marca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. [...] października 2005 r. pełnomocnik dawnych właścicieli złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia. Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] z nieruchomości hip [...] lit. [...] oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki [...] z nieruchomości hip [...] lit. [...].
Powyższa decyzja została unieważniona w całości decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości W. z [...] czerwca 2018 r. znak [...]. Od powyższej decyzji [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1664/18 uchylił zaskarżoną decyzję Komisji. Od powyższego wyroku Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która dotychczas nie została rozpoznana.
Organ wskazał, że w obecnym stanie sprawy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta [...] z [...]lipca 2010 r. która jednak nie jest prawomocna z uwagi na niezakończone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przez co w postępowaniu przed ministrem nie jest możliwe ustalenie, czy doszło do pozbawienia praw do nieruchomości. W związku z powyższym w ocenie organu niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zakończenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Skargi od powyższego postanowienia złożyli: E. M., M. M. oraz Skarb Państwa-Prezydent [...] (dalej też jako skarżący).
W skargach E. M. i M. M. zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię o w konsekwencji uznanie, że zagadnieniem wstępnym uzasadniającym konieczność zawieszenia postępowania w sprawie jest rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 października 2019 r., podczas gdy nie stanowi to zagadnienia wstępnego.
W skardze Skarbu Państwa - Prezydenta [...] zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, podczas gdy to rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej przesądza o przedmiocie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Postanowieniami z 13 października 2020 r. sprawy z powyższych skarg połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Wa 1930/20.
W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargi są zasadne.
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11 i wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że organ nie wykazał aby w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne w powyższym rozumieniu. Postępowanie w przedmiocie zastosowania przepisów ustawy ma odrębny przedmiot od postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 1945, nr 50 poz. 279, dalej jako dekret). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 2 ustawy, innymi słowy ustalenie, czy za przedmiotową nieruchomość zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie układu indemnizacyjnego.
Nie można zatem przyjąć, aby kwestia prawidłowości decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego warunkowała możliwość rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez ministra. W istocie, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2019 r. sygn. I SA/Wa 1664/18 w przypadku wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratywnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w przedmiotowej nieruchomości okoliczność ta będzie mogła stanowić podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Można zatem przyjąć, że to od wydania decyzji na podstawie art. 2 ustawy zależy rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego w sprawie dekretowej, ale nie odwrotnie.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 3 ppsa.