Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] działającego w imieniu [...], utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał [...] zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do leków i środków medycznych na miesiąc sierpień 2018 r. w wysokości [...]. W obszernym uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił w szczególności, że ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi przyznającemu świadczenie na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc oraz przyczyny jej powstania, ale również możliwości finansowe ośrodka. Zarówno cele pomocy społecznej, jak i możliwości ośrodka nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób zgłaszających się o pomoc. Pod uwagę brane są potrzeby niezbędne. Udzielana pomoc ma charakter uzupełniający środki własne, możliwości i uprawnienia i nie może być przez wnioskodawców traktowana jako jedyne źródło dochodów.
Organ podał, że w 2018 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponuje miesięcznie środkami na zasiłki celowe w wysokości około 145.000,00 zł. Średnio w miesiącu zgłasza się o pomoc około 1200 osób, których potrzeby zaspokajane są poprzez przyznanie zasiłku celowego. Średnia wysokość zasiłku wynosi około 120 zł. Większą pomoc otrzymują osoby bez żadnego dochodu. Następnie, tak jak w przypadku [...], osoby chore, których choroba uniemożliwia aktywne poszukiwanie rozwiązań swojej trudnej sytuacji życiowej, rodziny wielodzietne, osoby niepełnosprawne przy jednoczesnym stwierdzeniu u tych grup osób niskich dochodów. Sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawczyni nie nakłada na organ orzekający obligatoryjnego obowiązku świadczenia na jej rzecz pomocy społecznej w wysokości żądanej bądź oczekiwanej. Rozmiar przyznanej pomocy uzależniony jest również od tego, z jakiej pomocy wnioskodawca już korzysta.
Pomoc, którą jest objęta [...] znacznie przewyższa średnią pomoc, jakiej udziela Ośrodek. W motywach uzasadnienia organ I instancji enumeratywnie wskazał źródła dotychczasowej i obecnej pomocy, które wziął pod uwagę, rozpatrując wniosek w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu nie można uznać, że pozostawiono [...] bez pomocy. Przyznawane z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wsparcie nie może jednak stanowić jedynego i nieprzerwanego źródła dochodu. Pomoc ta ma bowiem jedynie charakter uzupełniający, a organ nie może przejąć na siebie obowiązku pełnego utrzymania danej osoby lub rodziny. Organ I instancji stanął na stanowisku, że udzielił wnioskodawczyni wysokiego wsparcia, biorąc pod uwagę możliwości finansowe pomocy społecznej w [...]. Uznał jednocześnie, że przyznana kwota pomocy społecznej jest wystarczająca na realizację podanego celu.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie w imieniu [...] wniósł jej opiekun prawny [...]. W uzasadnieniu wyraził niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zażądał zwrotu pełnej kwoty za zakupione artykuły medyczne w łącznej wysokości [...]. Podał, że nigdy nie występował do opieki społecznej o żadne dofinansowanie do zakupionych leków i środków medycznych na miesiąc sierpień 2018 r. Dodatkowo przedstawił sytuację materialną i zdrowotną [...].
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił cele i zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która była podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie. Przypomniał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2018 r. wynika, że [...] mieszka z [...], ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ma ona orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Jest osobą leżącą, wymagającą pomocy innych osób w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. [...] został ustanowiony opiekunem prawnym. Łączny dochód [...] ustalony został w wysokości [...] miesięcznie i składa się na niego zasiłek stały ([...]) i zasiłek pielęgnacyjny ([...]), a ustawowe kryterium dochodowe wynosi w tym przypadku 634,00 zł. W związku z tym dochód [...] nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej.
Wnioskodawczyni spełnia kryteria ustawy o pomocy społecznej do objęcia bezzwrotną pomocą finansową w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak, że musi taką pomoc otrzymać w wysokości żądanej bądź oczekiwanej. O możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby skarżącej i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą.
W ocenie organu odwoławczego wnioskodawczyni jest objęta stałą znaczną pomocą, która znacznie przewyższa średnią pomoc, jakiej udziela Ośrodek. Potrzeby wnioskodawczyni nie są lekceważone, a przyznana pomoc, jak argumentował organ I instancji, jest adekwatna do możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że organ przyznał zasiłek celowy w kwocie [...], która ewidentnie nie satysfakcjonuje skarżącej, nie może rzutować sam w sobie na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie może oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanej w wysokości przez nią oczekiwanej, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. W motywach zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił rzeczowo i logicznie, dlaczego przyznał zasiłek celowy w takiej, a nie innej wysokości.
Ośrodek przyznał takie świadczenie, jakiego był w stanie udzielić, z uwagi na środki, jakimi dysponował. W tym stanie rzeczy możliwości finansowe ośrodka nie pozwalają na przyznanie świadczeń w takiej wysokości, w jakiej byłoby to konieczne dla zaspokojenia potrzeb w wysokości żądanej lub oczekiwanej.
Organ II instancji podkreślił, że sytuacja materialna wnioskodawczyni jest trudna i wymaga wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Z załączonych do sprawy niniejszej akt administracyjnych oraz enumeratywnie wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rodzajów i źródeł udzielonej dotychczas pomocy wynika, że jest ona stałym beneficjentem świadczeń pomocowych. Korzysta z różnych form i typów pomocy regulowanych przepisami ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie pozostawił wnioskodawczyni bez pomocy, natomiast uwzględnił zarówno jej sytuację materialną, jak i ograniczone środki finansowe, które muszą być rozdysponowane w taki sposób, by nie pozbawiać pomocy osób nie mających żadnych środków utrzymania. Wskazane możliwości finansowe miejscowego Ośrodka determinują zakres udzielanej pomocy wszystkim podopiecznym.
Wbrew stanowisku skarżącej jej trudna sytuacja finansowa i zdrowotna nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie organu II instancji, w tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając zasiłek celowy w zakresie, jaki nie odpowiadał oczekiwaniom wnioskodawczyni, organ I instancji postąpił w sposób dowolny i bez właściwego uzasadnienia swojego stanowiska. Zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu [...] złożył jej opiekun prawny [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił m.in., że w złożonym w dniu [...] lipca 2018 r. wniosku chciał zwrotu pełnej kwoty [...] za zakupione w lipcu 2018 r. środki medyczne dla [...]. Podkreślił, że na Gminie ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia osobie niepełnosprawnej, trwale niezdolnej do samodzielnej egzystencji wystarczającego wsparcia finansowego na godne życie w chorobie. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest od marca 2011 r. leczona w warunkach domowych. Podkreślił, że jako opiekun prawny wnioskodawczyni nie może być obciążony kosztami jej utrzymania, ponieważ nigdy na to nie wyraził i nie wyraża zgody. Dodatkowo przedstawił trudną sytuację materialną i zdrowotną skarżącej.
Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przyznanie całej wnioskowanej kwoty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1508, ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 powołanej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak bezrobocie, długotrwała choroba. Decyzję administracyjną w sprawie zasiłku celowego organ wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4), który zgodnie z art. 107 ust. 1 ma na celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potrzebujących pomocy.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że celem pomocy społecznej nie jest zaspakajania wszystkich potrzeb osoby wnioskującej o tę pomoc, lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 ustawy).
W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni bez wątpienia spełnia wszystkie kryteria sformułowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, które są przesłankami przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Zarówno dochód skarżącej mieści się w ustawowym kryterium, jak też choroba i bardzo trudna sytuacja, w której się ona znalazła, przemawiają za udzieleniem jej pomocy. Nie można jednak pominąć, że zarówno organ I instancji, jak też II instancji, podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] w miesiącu sierpniu 2018 r., działały w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej w złożonym wniosku treści. Przy czym pojęcie "uznaniowości" nie oznacza, że przedmiotowa decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu.
Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie badaniu Sądu podlega to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.
Ponadto organ powinien uwzględnić potrzeby wnioskodawcy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Organ rozdziela zatem między osoby potrzebujące fundusze, jakimi dysponuje, i czyni to w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych do uzyskania wsparcia w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb, z uwzględnieniem zasobów finansowych organów pomocy społecznej.
Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, bardzo chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga specjalistycznej opieki. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jednak jak wynika z akt administracyjnych, chorej systematycznie były i są przyznawane zasiłki celowe. Jak wyjaśnił organ I instancji, przyznał on wnioskodawczyni w okresie od stycznia do lipca 2018 r. pomoc w wysokości [...]. Ponadto skarżąca korzysta także z pomocy w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 7 godzin dziennie od poniedziałku do piątku oraz 5 godzin dziennie w soboty. Z tego tytułu nie ponosi żadnych odpłatności. Całość kosztów związanych z realizacją usług opiekuńczych pokrywa z budżetu gminy Ośrodek Pomocy Społecznej. W okresie od stycznia 2018 r. do lipca 2018 r. na rzecz wnioskodawczyni wyświadczono 1174 godziny, których koszt wyniósł [...] (koszt jednej godziny usług wynosi [...]). W 2017 r. było to 2077 godzin, których koszt wyniósł [...].
Jak wyliczył organ I instancji, w okresie od stycznia 2018 r. do lipca 2018 r., czyli przez 7 miesięcy, łączna pomoc ze środków publicznych udzielona wnioskodawczyni wyniosła [...] (w tym: zasiłki stale - [...], składki na ubezpieczenie zdrowotne - [...], zasiłki pielęgnacyjne - [...], zasiłki celowe - [...], koszt wyświadczonych usług opiekuńczych - [...], dofinansowanie z PFRON - [...]). Powyższe wyliczenia potwierdza, że organ pomocowy, w miarę swoich możliwości finansowych, obejmuje skarżącą systematyczną pomocą. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają jednak w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej.
Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na posiadane środki, bowiem muszą je rozdzielać pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, nawet gdy są one uzasadnione, jak w niniejszym przypadku (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).
Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonały również właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu decyzji wydanej w rozpatrywanych w sprawie nie można określić jako dowolnych. Organy nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują podstaw prawnych. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i czasowy. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących W ocenie Sądu, pomoc społeczna Państwa nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa wnioskowanych świadczeń niezależnie od potrzeb innych uprawnionych do jej otrzymania oraz możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w niepełnym w stosunku do wniosku wymiarze. Motywy, którymi kierowały się organy, mieszczą się natomiast w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz zasadach przyznawania zasiłków celowych, przewidzianych przez przepisy ustawy o pomocy społecznej (w tym ramach przysługującego organom uznania administracyjnego). Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.