Uzasadnienie
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. F. reprezentowanego przez H. K. – kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu, zastępowaną przez r.pr. Z. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia na rzecz H. F. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – [...], położoną w C., oznaczoną jako działki nr [...] – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Pismami z dnia 29 grudnia 2004 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. oraz H. K., wystąpili do Prezydenta Miasta C. z wnioskami o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – [...], położoną w C., oznaczoną jako działki nr [...] oraz do Wojewody [...] o regulację stanu prawnego powyższej nieruchomości.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – [...].
Kwestia ustalenia odszkodowania została natomiast ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], którą organ przyznał odszkodowanie spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. w wysokości [...] zł oraz H. F. w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działki nr [...].
Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. radca prawny Z. S., zastępujący H. K., będącą kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu H. F., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz H. F., z uwagi na wydanie powyższej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz H. F. twierdząc, że nie została wypełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł radca prawny Z. S., zastępujący H. K., będącą kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu H. F., wskazując, iż Prezydent Miasta C. orzekając o odszkodowaniu nie wziął pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego [....] o zniesieniu współwłasności spornej nieruchomości i przyznaniu własności wyłącznie spółce [...] Sp. z o.o.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa w związku z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Organ wyjaśnił, że H. F. był współwłaścicielem ½ części działek nr [...] zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak też w dniu [...] sierpnia 2005 r., tj. w dacie wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazał również, że miejsce pobytu H. F. jest nieznane. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na rzecz H. F. za udział w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] wystąpił radca prawny Z. S., tj. ustanowionego na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu H. F. Jednakże, jak wyjaśnił Minister, w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego, Sąd Rejonowy [...] zwolnił H. K. z obowiązków kuratora nieznanego z miejsca pobytu H. F. w sprawie dotyczącej reprezentowania jego interesów związanych ze współwłasnością nieruchomości położonej w C. przy ul. [....].
W związku z powyższym, po rozpatrzeniu wniosku Gminy C., Sąd Rejonowy [...] ustanowił kuratora w osobie H. K. dla nieznanego z miejsca pobytu H. F. celem reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta C. dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za jego udział w nieruchomości stanowiącej drogę publiczną – [...]. Zatem, jak stwierdził Minister, adresatem decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., była [...], tj. kurator dla nieznanego z miejsca pobytu H. F., ustanowiony w/w prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] Ja wskazał dalej organ odwoławczy, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., wystąpił natomiast radca prawny Z. S., powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu przez H. K. w dniu [...] lipca 2011 r. W konsekwencji, Minister uznał, że zakres kurateli ustanowionej na wniosek Miasta C. nie obejmował postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej.
W ocenie Ministra zakres uprawnień kuratora został jednoznacznie określony postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2009 r. i zgodnie z jego treścią oraz wskazaną w nim podstawą prawną (z art. 184 § 1 i 2 KRiO) obejmował reprezentowanie nieznanego z miejsca pobytu H. F. jedynie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta C. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za jego udział w nieruchomości stanowiącej drogę publiczną – [...], a więc również kwestie związane z wykonaniem ostatecznej decyzji wydanej w tym postępowaniu. Zakres ten nie obejmował postępowania nadzwyczajnego, w tym postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 Kpa, bowiem postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania zwyczajnego, lecz jest to nowe postępowanie. Tylko rozszerzenie kurateli przez uprawniony do tego sąd mogłoby uprawniać H. K. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., bowiem to sąd ustalając zakres uprawnienia kuratora decyduje o zakresie koniecznej ochrony praw nieobecnego.
Minister stwierdził również, że pełnomocnik kuratora składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r. nie wskazał na rozszerzenie zakresu kurateli, ani nie określił, na czym miałaby polegać ochrona praw nieobecnego w postępowaniu nadzorczym.
Skoro zatem ustanowiona kuratela dla nieznanego z miejsca pobytu H. F. nie obejmowała postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., to kurator H. K. nie była uprawniona do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w jego imieniu. W tej sytuacji, w ocenie Ministra, organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r. Natomiast w sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że zostało ono wszczęte wadliwie i brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, to podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 Kpa.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ograniczenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r. do części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz H. F. spowodowało, że [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w C. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.
Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł H. F. [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że decyzja Ministra nie rozwiązuje powstałego z winy organów problemu, skupiając się wyłącznie na przesłankach formalnych dotyczących zakresu uprawnień kuratora absentis, ustanowionego w trybie art. 184 KRiO i to w sposób odbiegający od cywilistycznej interpretacji tego zagadnienia. Podkreślił, że według doktryny kuratela absentis ma przede wszystkim na celu ochronę interesów nieobecnego, ale w rachubę wchodzi także, jako przesłanka ustanowienia takiego kuratora, interes osób trzecich, które chcą zrealizować swe uprawnienia wynikające ze stosunków prawnych z nieobecnym.
W ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie, kurator posiada uprawnienia do zajmowania się całością spraw majątkowych nieobecnego, a do takich należy również kwestia rozliczenia kwot należnych współwłaścicielowi przejmującemu prawa nieobecnego do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Ponadto zaznaczył, że takie działanie Ministra bezzasadnie niedopuszcza do merytorycznego rozpoznania skutków zniesienia współwłasności, mylnie zrównanych ze skutkami kupna udziału w nieruchomości, co doprowadzić może do tego, że z winy organów poszkodowanym będzie spółka [...] Sp. z o.o.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w całości, merytoryczne rozpoznanie sprawy i uwzględnienie żądania wypłaty należności za przejęty pod drogę grunt na rzecz [...] Sp. z o.o.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.
Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy w ramach uprawnienia kuratora wyznaczonego przez Sąd Rejonowy [...]., dla nieznanego z miejsca pobytu H. F. mieści się prawo do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r. ustalającej odszkodowanie, a co za tym idzie, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo stwierdził, że organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C., zaś w sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że zostało ono wszczęte wadliwie i brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, organ powinien był je umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a.
W ocenie Sądu, Minister trafnie uznał, że H. K. działająca jako kurator nieznanego z miejsca pobytu H. F. nie była uprawniona do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie, a tym samym nie mogła udzielić skutecznego pełnomocnictwa do prowadzenia postępowania w tym zakresie dla radcy prawnego Z. S. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawczyni postępowania nadzorczego H. K., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, została ustanowiona kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu H. F. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego –[...]. Mocą tego postanowienia kurator H. K. została upoważniona do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta w C. (karta 154 akta administracyjnych). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd sprecyzował, iż chodzi o postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział w nieruchomości stanowiącej drogę publiczną – [...].
Zgodnie z art. 184 § 1 i 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie. Kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw. Zadaniem kuratora jest więc dokonywanie koniecznych czynności faktycznych i prawnych, mających na celu zachowanie majątku, a czynności te podlegają kontroli sądu opiekuńczego, który może wydawać konieczne zarządzenia i w razie uchybień ze strony kuratora, pozbawia go tej funkcji. Skoro więc zakres ww. postanowienia Sądu nie obejmował kurateli do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, w tym postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a., a jedynie zakres dotyczący postępowania zwykłego (ustalenie i wypłata odszkodowania), oraz nie rozszerzono zakresu kurateli tym samym należy uznać, że Minister prawidłowo wywiódł, iż kurator, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie był legitymowany do złożenia w imieniu H. F. wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r. Jak słusznie podniesiono, tylko rozszerzenie kurateli przez uprawniony do tego sąd mogłoby uprawniać kuratora do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, bowiem to sąd ustalając zakres uprawnienia kuratora decyduje o zakresie koniecznej ochrony praw nieobecnego.
W konsekwencji, organ odwoławczy prawidłowo uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 5