Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/20

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia K. spółki z o.o. [...] - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. K. spółka z o.o. [...] (dalej jako skarżąca), wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość jako zabudowana budynkiem niemieszkalnym, nie może podlegać przekształceniu i nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W wyniku rozpoznania zażalenia K. Sp. z o.o. [...]., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Powołało się przy tym na wyrok WSA w Opolu z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 243/19 w którym stwierdzono: "Jednocześnie Sąd podziela prezentowany w doktrynie podgląd co do konieczności przyjęcia materialnoprawnego ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej poprzez uznanie, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości, w przypadku gdy działki pełnią funkcję użytkową w stosunku do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym".

Podniosło, że bezsporne jest, iż działka nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem gospodarczo-administracyjnym z pomieszczeniami trafostacji i śmietnika - zatem pełni funkcję użytkową w stosunku do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i umożliwia racjonalne korzystanie z tego budynku.

Wobec powyższego zaleciło organowi pierwszej instancji zbadanie sprawy w aspekcie powiązania ze sobą ww. nieruchomości pod względem funkcjonalnym, mając na uwadze, że stanowią one całość gospodarczą.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (prawidłowo [...]), oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] (KW nr [...]) w prawo własności.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2017 r. - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - działka nr ew. [...] zabudowana jest samodzielnym budynkiem administracyjno-gospodarczym, który nie jest powiązany w sposób techniczno-użytkowo-budowlany z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działkach ew. nr [...] i [...].

Dalej stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 139), dalej jako ustawa, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ponieważ w niniejszej sprawie budynek administracyjno-gospodarczy znajduje się na innej działce niż budynek mieszkalny - prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie może podlegać przekształceniu w prawo własności.

Dodał - powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne - że brak zabudowy budynkiem mieszkalnym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym dyskwalifikuje przedmiotową nieruchomość z katalogu nieruchomości, których prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu z mocy ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.

Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 434/19, w którym Sąd podniósł, że: " A contrario jeżeli obiekty i inne urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają regulacji art 1 ust 1-3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych no cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego.".

Nie zgadzając się z postanowieniem organu I instancji K. Sp. z o.o. [...] złożyła zażalenie - zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie postanowienia i wydanie zaświadczenia ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wskazała, że nieruchomości składające się z działek nr [...], nr [...] i nr [...], uregulowane w trzech odrębnych księgach wieczystych, stanowią jedną całość gospodarczą, a budynek gospodarczy na działce nr [...] umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i nr [...].

W rezultacie rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

W art. 1 ust. 2 tej ustawy sprecyzowano jakie grunty zabudowane należy uznać za przeznaczone na cele mieszkaniowe. Są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, lub mieszkaniami wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, oraz innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Zaś w myśl przepisu art. 1 a ww. ustawy - "Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie".

Następnie Kolegium podniosło, iż niniejsza sprawa - dotycząca wydania zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] (KW nr [...]) w prawo własności - była już przedmiotem postępowania przed organami obu instancji.

W postanowieniu z [...] stycznia 2020 r. - uchylającym postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania - Kolegium zaleciło organowi zbadanie sprawy w aspekcie powiązania ze sobą ww. nieruchomości pod względem funkcjonalnym ze względu na to, że stanowią one całość gospodarczą.

Organ pierwszej instancji zbadał te okoliczności - uznając jednakże, iż nie zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia o przekształceniu, bowiem działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Następnie w obszernym uzasadnieniu, popartym orzeczeniami sądów administracyjnych - wykazał, że prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości, jako zabudowanej budynkiem administracyjno-gospodarczym, nie może podlegać przekształceniu w prawo własności.

W związku z tym Kolegium stwierdziło, że ponowne uchylenie postanowienia nie daje gwarancji wydania żądanego zaświadczenia o przekształceniu ponieważ - jak wynika z zaskarżonego postanowienia - stanowisko organu pierwszej instancji jest odmienne niż wskazane w postanowieniu Kolegium z [...] stycznia 2020 r.

Na zakończenie podniosło, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego ewidentnie wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do wydania zaświadczenia, także po uchyleniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez:
2. - jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że budynek gospodarczo-administracyjny z pomieszczeniami trafostacji i śmietnika, posadowiony na działce nr [...] objętej inną księgą wieczystą, aniżeli powiązany z nim funkcjonalnie budynek mieszkalny wielorodzinny posadowiony na sąsiednich działkach nr [...] i [...] objętych dwoma innymi księgarni wieczystymi, stanowi odrębny budynek niemieszkalny, posadowiony na odrębnej nieruchomości, a tym samym błędne uznanie, iż nie uległ on przekształceniu w prawo własności na mocy Ustawy Przekształceniowej, podczas, gdy budynek gospodarczo-administracyjny posadowiony na działce nr [...] stanowi wraz z budynkiem mieszkalnym posadowionym na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...], jedną nieruchomość, funkcjonującą jako całość gospodarcza, objęta jedną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę, jedną inwestycją, stanowiąca własność jednego podmiotu oraz posiadająca jednego użytkownika wieczystego, bez którego to budynku nie jest możliwe prawidłowe wykorzystanie i funkcjonowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
3. - jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż budynek gospodarczo-administracyjny położony na działce nr [...] nie jest wykorzystywany do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego położonego na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] i tym samym błędne uznanie, iż nie uległ on przekształceniu na mocy Ustawy Przekształceniowej podczas, gdy budynek mieszkalny położony na działkach nr [...] i nr [...] nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez budynku zlokalizowanego na działce nr [...] ze względu na znajdujące się na nim przyłącza teletechniczne i inne instalacje umożliwiające prawidłowe korzystanie ż budynku mieszkalnego;
4. - przyjęcie, w ślad za organem I instancji, wieczystoksięgowego ujęcia kategorii nieruchomości i w konsekwencji błędne uznanie, iż działka nr [...], na której posadowiony jest budynek gospodarczo-administracyjny, stanowiąca jedną całość gospodarczą z działkami nr [...] i nr [...], na których posadowiony jest budynek mieszkalny, jako objęta inną księgą wieczystą, stanowi odrębną nieruchomość, a tym samym, jako działka zabudowana budynkiem niemieszkalnym, nie uległa przekształceniu w prawo własności na mocy Ustawy Przekształceniowej, podczas, gdy w zakresie stosowania przepisów Ustawy Przekształceniowej zasadne jest przyjęcie materialnoprawnego ujęcia kategorii nieruchomości, zgodnie z którą sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielnie księgi wieczyste nie stanowią odrębnych nieruchomości, co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem zaświadczenia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności również dla działki nr [...].
5. 2. prawa procesowego, mających wpływ na wynik spawy, tj.
6. 2.1. art. 138 § 1 pkt. 1 ust 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r., wydanego sprzecznie z wytycznymi wskazanymi uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r., przy jednoczesnym przyznaniu tego faktu w zaskarżonym postanowieniu, podczas gdy niewykonanie wytycznych organu II instancji, przez organ I instancji, jest kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem postanowienia Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r.,
7. 2.2. art. 138 § 1 pkt. 1 ust 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r. odmawiającego wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie z uwagi na przyjęcie, iż nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowi odrębną nieruchomość od nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] i zabudowanych budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, z uwagi na fakt, iż prowadzona jest dla niej odrębna księga wieczysta, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia, podczas gdy przedmiotowa sprawa stanowiła już przedmiot rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r. jednoznacznie wskazało, iż działka nr [...] wraz z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] stanowią jedną całość gospodarczą, a zatem do uznania czy zachodzą przesłanki do wydania, w stosunku do działki nr [...], zaświadczenia o przekształceniu, konieczne jest wyłącznie zbadanie funkcjonalnego powiązania ze sobą przedmiotowych działek, co jednak zostało zaniechane przez Prezydenta [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a tym samym powinno skutkować uchyleniem postanowienia Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r.,
8. 2.3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności, iż organ I instancji w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] objętych rożnymi księgami wieczystymi, wydał zaświadczenia o ich przekształceniu w prawo własności uznając je za jedną nieruchomości, podczas, gdy w odniesieniu do sąsiedniej działki nr [...], połączonej funkcjonalnie z działkami nr [...] i nr [...] odmówił uznania jej za jedną nieruchomość z ww. działkami, i w konsekwencji odmówił wydania zaświadczenia o jej przekształceniu,
9. 2.4. art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez lakoniczne i ustandaryzowane sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, bez odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, ograniczając się, w swoim postanowieniu, do odesłania do uzasadnienia zawartego w utrzymanym w mocy postanowieniu organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów skargi.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia SKO oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145a §1 p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie organu I instancji do wydania w przedmiotowej sprawie, w terminie maksymalnie 7 dni, zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla działki nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...].

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2. 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Wskazać należy, iż zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w k.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716, dalej jako ustawa), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust.1 pkt 1) do 4) ustawy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], wskazując jako podstawę wydania zaświadczenia - potrzebę dokonania czynności prawnej.

Już z samego tytułu ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1. 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2. 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3. 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przez pojęcie przekształcenie należy rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (art. 1 ust. 3 ustawy).

Z przepisów tych jasno zatem wynika, że wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 art. 1 ustawy, który stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa z ust. 2, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.

Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego.

Aby zatem mogło nastąpić przedmiotowe przekształcenie muszą zostać spełnione dwa warunki:

1. 1) wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu,
2. 2) musi również istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpiło (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1080/19).

Ustawa nie definiuje pojęcia nieruchomości, wobec czego należy odwołać się do definicji nieruchomości zawartej w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Sąd Najwyższy w uchwale z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13, wskazał, że dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwały SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 24/06, z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 27/07, z 26 lutego 2003 r., sygn. akt II CKN 1306/00, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV CSK 278/11).

Sąd Najwyższy podkreślił, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy podkreślił także, że odmienny pogląd godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego (art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Jest on także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 tej ustawy), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 k.c.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, iż działka nr [...] wpisana jest do oddzielnej księgi wieczystej - wobec czego stanowi odrębną nieruchomość.

Niespornym jest również fakt, że działka ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Na działce tej znajduje się wyłącznie budynek gospodarczo-administracyjny z pomieszczeniami trafostacji i śmietnika - niesporne.

Zdaniem Sądu, samo wybudowanie na nieruchomości budynku gospodarczo-administracyjnego umożliwiającego prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego położonego na działkach sąsiednich nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których znajdują się inne obiekty budowlane i urządzenia budowlane, ale muszą to być grunty, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2, tj. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Wówczas przekształcenie zabudowanego gruntu następuje wraz z tymi obiektami lub urządzeniami.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, iż przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw.

W realiach niniejszej sprawy nietrafne są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 - albowiem w sytuacji, gdy na jednej działce znajduje się tylko i wyłącznie budynek gospodarczo-administracyjny z pomieszczeniami trafostacji i śmietnika, to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu.

Chybione są także zarzuty skargi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć również działkę nr [...] zabudowaną budynkiem gospodarczo-administracyjnym, który stanowi wraz z budynkiem mieszkalnym posadowionym na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...], jedną nieruchomość, funkcjonującą jako całość gospodarcza, objętą jedną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę, stanowiąca własność jednego podmiotu oraz posiadająca jednego użytkownika wieczystego, bez którego to budynku nie jest możliwe prawidłowe wykorzystanie i funkcjonowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - gdyż nie wynika to z przepisów ustawy.

Wręcz przeciwnie, użyte w art. 1 ust. 2 ustawy słowo "wyłącznie" nie pozwala na rozumienie pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" w sposób rozszerzający definicję zawartą w tym przepisie.

W tym miejscu należy podnieść, że Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela poglądu, co do konieczności przyjęcia materialnoprawnego ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej poprzez uznanie, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości, w przypadku gdy działki pełnią funkcję użytkową w stosunku do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Uznaje, iż prawidłowy jest pogląd - reprezentowany w utrwalonym orzecznictwie WSA w Warszawie - o wieczystoksięgowym ujęciu kategorii nieruchomości gruntowej, że nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Zatem sąsiednie działki należące do jednej osoby, ale mające oddzielne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości, nawet w przypadku, gdy pełnią one funkcję użytkową w stosunku do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie dotyczącej działki nr [...] zabudowanej budynkiem administracyjno-gospodarczym z pomieszczeniami trafostacji i śmietnika.

Skarżąca wnioskując o wydanie zaświadczenia wskazała także na przepis art. 13 ust. 1 ustawy. Przepis ten dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

Natomiast w myśl art. 13 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

Wskazać jednakże należy, iż przepis ten nie mógł w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania, gdyż wynika z niego, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym, a nie - jak na działce nr [...] - budynkiem administracyjno-gospodarczym.

Faktem jest, iż Prezydent wydał zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów odnośnie działek nr [...] i nr [...] - ale z uwagi na fakt, że zostały one zabudowane jednym budynkiem mieszkalnym. Uznał on za konieczne wydanie zaświadczeń stwierdzających przekształcenie w odniesieniu do tych nieruchomości, na których usadowione są części budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy nieruchomości te stanowią własność tej samej osoby. Zatem decydującym, koniecznym czynnikiem był fakt wybudowania na tych działkach budynku mieszkalnego - co w przypadku działki nr [...] nie miało miejsca.

Chybione są także zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - gdyż organ II instancji nie może nakazać organowi I instancji wydania zaświadczenia o konkretnie określonej treści.

Poza tym Kolegium w swoim postanowieniu z [...] stycznia 2020 r.(uchylającym postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r.) tylko zaleciło organowi pierwszej instancji zbadanie sprawy w aspekcie powiązania ze sobą przedmiotowych nieruchomości pod względem funkcjonalnym, mając na uwadze, że stanowią one całość gospodarczą. Prezydent zbadał sprawę zgodnie z tym zaleceniem - ale nie zmienił swojego stanowiska odnośnie niemożliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, zaś Sąd w całości przychyla się do tego poglądu.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. - uznając, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny i prawny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przekonująco swoje stanowisko zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia niezbędne wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 120 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.