Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gminie [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] w celu wykonania czynności remontowo-konserwacyjnych na linii elektroenergetycznej [...] [...] – [...].
Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z [...] września 2019 r. pełnomocnik [...] S.A. wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...] na okres 6 miesięcy od dnia wydania decyzji, celem przeprowadzenia prac remontowo-konserwatorskich linii elektroenergetycznej [...] relacji [...] - [...], której elementy zlokalizowane są w obszarze tej działki.
Dla ww. nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel ujawniony pozostaje nieżyjący T.J.. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po nim nabyli: L.J., W.J., R.J. i J.W.. J.W. oraz L.J. zmarli. W.J. natomiast w dniu [...] maja 2018 r. oświadczył, że dopóki stan prawny nieruchomości nie zostanie uregulowany nie podpisze dokumentów dotyczących remontu linii elektroenergetycznej.
W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", Starosta [...] [...] listopada 2020 r. podał do publicznej wiadomości (w prasie ogólnopolskiej – Gazecie [...], na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...]) informację o zamiarze udostępnienia przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że jeśli w okresie 2 nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości zostanie wszczęte w sprawie postępowanie. Termin ten upłynął bezskutecznie. Wobec czego po przeprowadzeniu postępowania wyjasniającego Starosta [...], działając na podstawie art. 124a i art. 124b ust. 1-5 u.g.n, decyzją z [...] kwietnia 2020 r. orzekł o zobowiązaniu do udostępnienia spółce [...] SA w [...], oddział w [...], przedmiotowej nieruchomości, w celu wykonania na niej czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] polegających m.in. na wymianie słupa oraz fundamentów; badaniu geologicznym gruntu; wymianie uziemień słupa, przewodu odgromowego przewodów roboczych wraz z łańcuchami izolatorowymi zabezpieczeniu antykorozyjnym słupów i fundamentów, wykrzyczeniu wokół słupa.
Ustalił powierzchnię zajętości działki ([...] m2) oraz drogi dojazdowej ([...] m2), które w sposób precyzyjny określone zostały w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Okres ograniczenia korzystania z nieruchomości Starosta ustalił na [...] miesięcy od daty ostateczności decyzji. Orzekł także o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Od decyzji tej [...] S.A. wniosła odwołanie kwestionując ją w części dotyczącej określenia okresu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (pkt 1 lit. d rozstrzygnięcia). Wnioskowała przy tym o ustalenie go na 6 miesięcy, począwszy od dnia zajęcia nieruchomości.
W następstwie rozpoznania tego odwołania, Wojewoda [...] decyzja z [...] czerwca 2020 r. utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wojewódzki omówił regulacje prawne dotyczące problematyki przymusowego udostępniania nieruchomości w celu wykonania na nich czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz ich usuwaniem, ujęte w art. 124b u.g.n. Wskazał również, na ich stosowanie do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. Mając zaś na względzie zakres prac jaki inwestor zamierzał wykonać w obszarze działki nr [...] ocenił, że mieszczą się one zakresie prac remontowych linii elektroenergetycznej, co oznacza, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia ej nieruchomości określone w art. 124 b w zw. z art. 124a u.g.n.
Podnosił, że załączone do wniosku dokumenty umożliwiały dokonanie miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych. Sama natomiast decyzja Starosty [...] ściśle określiła zakres ograniczenia. W sposób jasny i jednoznaczny wynika z niej przebieg planowanych prac oraz zakres zajętości działki nr [...]. Opisano w niej jakie czynności zostaną wykonane, w jakim czasie i jaki teren będzie podlegał udostępnieniu. Zgodnie z wnioskiem strony decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego okresu udostępnienia nieruchomości, Wojewoda nie dostrzegał w tym zakresie uchybień ze strony organu pierwszej instancji.
Po pierwsze bowiem, okres orzeczony w niej jest dłuższy niż wskazany we wniosku z [...] września 2019 r. Ponadto reprezentujący spółkę D.J. wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda wyjaśniał przy tym, że art. 124b ust. 2a u.g.n. mówi wprost, że decyzji wydanej w oparciu o art. 124b ust. 1 nadaje się tego rodzaju rygor. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest natomiast to, że staje się ona wykonalna mimo, że nie jest ostateczna. Kwestionowana decyzja o udostępnienie nieruchomości może być więc wykonana zgodnie z wnioskiem strony tj. od dnia wydania decyzji orzekającej o udostępnieniu nieruchomości.
Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w [...], zarzucając jej naruszenie art. 124b ust. 3 w zw. z art. 124a u.g.n. poprzez określenie terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości na [...] miesięcy od daty ostateczności decyzji; zamiast [...] miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości.
Skarżąca podkreśliła, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że organ I instancji wydał decyzję na prawidłowej podstawie prawnej oraz zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wywodziła natomiast, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 135/19, że stanowiący o okresie zajęcia nieruchomości art. 124b ust. 3 u.g.n. wskazuje jedynie, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Nie określa natomiast początkowego terminu, od którego ma on być liczony Organ zaś dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, o ile nie jest związany wnioskiem strony. Podnosiła przy tym, że wprawdzie we wniosku inicjującym postepowanie wskazała, że żąda określenia terminu na 6 miesięcy od dnia wydania decyzji, jednakowoż w instancyjnym toku postępowania podano przyczyny zmiany decyzji w tym zakresie, wyjaśniając dlaczego termin ten nie może być w praktyce utrzymany. Powodowało to, że organ II instancji mógł zmienić decyzję i orzec zgodnie z odwołaniem spółki, czego nie uczynił.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 124b u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. W myśl ust. 2 art. 124b, decyzję o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu lub na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust.
1. Sam zaś obowiązek udostępnienia nieruchomości w myśl art. 124b ust. 3 u.g.n., może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Art. 124 ust. 1a u.g.n., stanowi z kolei, że przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie sposobu korzystania z nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118 ust. 2 i 3. Decyzji o udostępnieniu nieruchomości nadaje się przy tym obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności, o czym stanowi art. 124b ust. 2a u.g.n.
Z treści przywołanych unormowań wynika zatem, że wydanie przez starostę decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania na niej prac wymienionych w ust. 1 art. 124b, uwarunkowane jest kumulatywnym spełnieniem dwóch przesłanek: po pierwsze - zaistnienia konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; po wtóre - braku zgody właściciela (użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) na takie udostępnienie. Samo natomiast udostępnienie nieruchomości ma charakter czasowy i wynosić może maksymalnie [...] miesięcy. Przy czym w przypadku gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym (a z taką sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie) zamiast uprzedniego przeprowadzenia negocjacji z właścicielem celem uzyskania zgody na wejście na nieruchomość, starosta podaje jedynie do publicznej wiadomości informację o zamiarze ograniczenia do niej praw (art.114 ust. 3 u.g.n.).
Wszczęcie zaś postępowania w przypadku tego rodzaju nieruchomości następuje po upływie 2 miesięcy od ogłoszenia o zamiarze ograniczenia do niej prawa – jeśli nie zgłoszą się w tym czasie osoby mające do niej prawa rzeczowe (art. 115 ust. 2 u.g.n.).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne spełnienie materialnoprawnych przesłanek czasowego ograniczenia korzystania z położonej we wsi [...] nieruchomości o nieuregulowanym w rozumieniu ustawy stanie prawnym, oznaczonej jako działka nr [...], w celu przeprowadzanie w jej obszarze przez spółkę energetyczną [...] SA prac remontowo-konserwatorskich fragmentu zlokalizowanej tam sieci elektroenergetycznej [...] relacji [...]. Ustalony w tym aspekcie stan faktyczny i prawny nie budzi także wątpliwości Sądu i znajduje oparcie w dokumentach zgormadzonych w aktach.
Istotą sporu pozostaje natomiast ustalony decyzją okres owego ograniczenia, a dokładniej rzecz ujmując od kiedy ma on być liczony. W utrzymanej w mocy decyzji Starosty [...] początek tego okresu ustalony bowiem został na dzień uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Skarżąca spółka oczekiwała natomiast (modyfikując na etapie odwołania swoje pierwotne żądanie) by rozpoczynał się on z dniem zajęcia nieruchomości, co podykotowane było koniecznością zakończenia przed wejściem w teren studiów projektowych dla całej linii elektroenergetycznej, a ponadto uwzględnienia okresu oczekiwania na zgodę na wyłączenie linii spod napięcia na czas wykonania jej remontu oraz uwzględnienia warunków atmosferycznych (związanych z porą roku) w jakich ów remont będzie mógł zostać realnie wykonany.
Odnosząc się do tej problematyki zauważyć wypada, ze cytowany wyżej art. 124b ust. 3 u.g.n. – jak zasadnie zwracała uwagę skarżąca - wskazuje jedynie, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż [...] miesięcy. Nie odnosi się natomiast do momentu, z którym obowiązek ten powstaje. Przywoływane w zd. drugim tego przepisu art. 124 ust. 1a i 4 u.g.n. (które stosuje się odpowiednio) również nie podają żadnego początkowego terminu, od kiedy okres udostępnienia nieruchomości ma być liczony. W związku z czym, zgodzić się należy ze skarżącą, że organ administracji publicznej dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, w ramach którego może orzec, że termin ów będzie liczony zarówno od dania wydania decyzji, od dania jej uprawomocnienie się, jak również od dania zajęcia nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r. I OSK 3989/18, Lex nr 3163152).
Ponieważ jednak orzekanie oparte o uznanie administracyjne oznacza, że organy administracji publicznej mają wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do których odnosi się hipoteza normy prawnej, uzasadnienie wydanej w takich uwarunkowaniach decyzji, spełniające standard wynikający z art. 107 § 3 k.p.a., winno zawierać szczegółową argumentację uzasadniającą przyczyny wyboru tych, a nie innych konsekwencji. Uznanie administracyjne nie może być bowiem utożsamiane z dowolnością. W procesie stosowania norm prawa materialnego organ administracji publicznej musi czynić to wszak przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznych interesów stron (art. 7 k.p.a.), kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), a także mając na uwadze konieczność respektowania w procesie decyzyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z tych przyczyn prawidłowo skonstruowane uzasadnienia faktyczne i prawne decyzji musi zawierać tego rodzaju argumentacją, która pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu, stwarzając przez to możliwość weryfikację poprawności wyprowadzonych konkluzji w aspekcie przywołanych wyżej zasad ogólnych procedury administracyjnej.
Ma ono zatem - jak podnosi się w orzecznictwie - "stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm." (por. wyrok NSA z 25.10.2016 r. II OSK 110/15, Lex nr 2258826). Innymi słowy treść uzasadnienia decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma pozwolić na uzyskanie odpowiedzi na pytanie dlaczego w danym stanie faktycznym został ukształtowany taki a nie inny stosunek administracyjno-prawny, a nie tylko, że taki jego kształt jest zgodny z prawem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do tego w istocie sprowadza się argumentacja organu wojewódzkiego, który żądanie spółki dotyczące innego niż uczynił to Starosta oznaczenia rozpoczęcia okresu udostępnienia nieruchomości, skwitował lakonicznym stwierdzeniem, że "okres wskazany w decyzji Starosty [...] jest dłuższy niż wskazany we wniosku z [...] września 2019 r." (co wynika z opatrzenia tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności), a także konstatacją, że "nie widzi w tym zakresie uchybień" (str. 3 uzasadnienia decyzji).
Oznacza to, że podjęta przezeń decyzja nosi znamiona arbitralności i narusza tym samym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisy art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 8 k.p.a. Już zatem tylko z tych względów podlegać musi ona uchyleniu.
Niezależnie od powyższego, zauważyć wypada, że sytuacja, w której rozpoczęcie sześciomiesięcznego okresu udostępnienia nieruchomości powiązane jest z datą uzyskania waloru ostateczności wydanej w tym przedmiocie decyzji, a ta opatrzona jest rygorem natychmiastowej wykonalności (nadawanym obligatoryjnie z mocy art. 124b ust. 2a u.g.n.), powoduje, że realny okres ingerencji w prawo własności wykracza poza maksymalne ramy czasowe ustalone art. 124b ust. 3 u.g.n. Okoliczność ta uszła jednak uwadze Wojewody [...]. Rację ma zatem skarżąca zarzucając Wojewodzie, że utrzymując w tych uwarunkowaniach w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., naruszył ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając zatem na względzie stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego do jakich doszło przy podejmowaniu skarżonej decyzji, podlegać ona musi uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozważenia przez organ wojewódzki argumentacji skarżącej spółki podniesionej w odwołaniu, w kontekście zmodyfikowanego wówczas żądania co do momentu rozpoczęcia okresu udostępnienia nieruchomości i podjęcia w sprawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124b u.g.n. rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, którego ostatecznej treści skład obecnie orzekający nie przesądza.