Uzasadnienie
Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] uznające bezskuteczność wniesionych zarzutów zawartych w piśmie Z. W. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej przez Wojewodę [...] celem wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Minister Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy:
Z. W. pismem z dnia [...] lipca 2006 r. wystąpił do Wojewody [...] w związku z prowadzoną egzekucją administracyjną. Organ uznał, że wskazane pismo zawiera żądanie rozpatrzenia zarzutów, o jakich mowa w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., działając na podstawie art. 17 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznał bezskuteczność wniesionych zarzutów oraz pouczył o braku prawa do wniesienia zażalenia.
Z. W. wniósł do Ministra Budownictwa zażalenie na przedmiotowe postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r.
Minister Budownictwa rozpoznając sprawę stwierdził, że zarówno treść sentencji, jak i pouczenie organu egzekucyjnego nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
Powołany przepis wskazuje, że postanowienie jest podstawową formą rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odmienną regulację zawiera przepis art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Zdaniem Ministra Budownictwa zarówno przepis art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i art. 104 § 1 kpa nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydawanego przez organ administracji. Są to przepisy regulujące kwestię materialno-techniczną, zawierają jedynie dyspozycję dotyczącą formy rozstrzygnięcia. Natomiast przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sensu stricte, to przepis, który zawiera określenie stanu faktycznego oraz skutek prawny jaki wiąże z zaistniałym stanem faktycznym. Zadaniem organu administracji jest dokonanie subsumcji, czyli kwalifikacji prawnej - jest to podciągnięcie stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną.
Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] stwierdził, iż Z. W. uchybił terminowi do wniesienia zarzutów w trybie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., bowiem tytuł wykonawczy został mu doręczony w dniu [...] czerwca 2006 r., natomiast zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., wpłynęły do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] lipca 2006 r. Tymczasem zgodnie z art. 27 pkt 9 powołanej ustawy zobowiązany ma prawo, w terminie 7 dni od daty otrzymania tytułu wykonawczego, zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Minister Budownictwa podkreślił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują kwestii dotyczącej uchybienia terminu do dokonania przez strony czynności procesowych. Jednakże zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w sposób oczywisty organ administracji stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 kpa, a zatem postępowanie zainicjowane wnioskiem strony podlega umorzeniu.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że organ egzekucyjny działając na podstawie art. 17, art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na podstawie art. 105 kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ponadto organ ten powinien pouczyć o prawie złożenia zażalenia, bowiem zarówno na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, o jakim mowa w art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., jak i na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 105 kpa, stronie przysługuje środek zaskarżenia.
Minister Budownictwa podniósł ponadto, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poza przypadkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie przewidują wydania przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia kończącego postępowanie egzekucyjne. Zakończenie postępowania związane jest z czynnością faktyczną, tj. wyegzekwowaniem obowiązku. Odmienna regulacja zawarta jest w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie każda sprawa indywidualna kończy się wydaniem przez organ administracji aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, na który przysługuje stronie stosowny środek zaskarżenia.
Natomiast w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, rozstrzygając o prawach i obowiązkach zobowiązanego wydaje szereg postanowień, które jako kończące poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego podlegają zaskarżeniu. W przeciwnym razie - zdaniem organu odwoławczego - brak legitymacji do wniesienia zażalenia zamykałby zobowiązanemu możliwość ochrony jego praw.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W. podnosząc, że twierdzenie, iż uchybił siedmiodniowemu terminowi do wniesienia zarzutów jest "oszczerstwem".
W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł liczne zarzuty odnoszące się do pracowników Ministerstwa Budownictwa i [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Podniósł ponadto, że jego [...] nigdy nie była "mieszkanką jego domu".
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym oceny tej sąd dokonuje zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego znajdującego się w aktach rozpatrywanej sprawy.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wskazuje, że skarga jest zasadna.
Organ rozpatrujący odwołanie, jeżeli stwierdzi, iż rozstrzygnięcie organu pierwszoinstacyjnego jest wadliwe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa zobowiązany jest tę wadliwość usunąć w oparciu o dowody znajdujące się w aktach administracyjnych. Tymczasem Minister Budownictwa rozpatrujący odwołanie uznając słusznie, że orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. uznające bezskuteczność wniesionych przez Z. W. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej przez Wojewodę [...] celem wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² jest niezgodne z obowiązującym prawem, uchylił je orzekając jednocześnie merytorycznie - poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Przy czym organ odwoławczy nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił zasadniczej w tej sprawie kwestii dotyczącej terminu doręczenia Z. W. tytułu wykonawczego, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ od daty jego otrzymania biegnie przewidziany w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów.
Organ pierwszoinstancyjny bezpodstawnie, zdaniem Sądu przyjął, że tytuł wykonawczy został skarżącemu doręczony w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. w dniu przeprowadzenia czynności egzekucyjnych przez egzekutora. Tymczasem z protokołu tego wynika bezspornie, że skarżący nie był obecny przy tej czynności, przy czym nie był o terminie prawidłowo zawiadomiony, a jego [...] odmówiła przyjęcia tytułu egzekucyjnego oraz pisemnego powiadomienia o podjęciu czynności egzekucyjnych. Istotnym jest, że [...] skarżącego nie jest domownikiem, ponieważ nie mieszka w budynku oznaczonym nr [...], lecz w oddzielnym budynku oznaczonym nr [...], trudno zatem uznać, że informując matkę skarżącego o terminie egzekucji, skarżący został o podjętych czynnościach prawidłowo zawiadomiony.
Natomiast w aktach przedmiotowej sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Jest jednak w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przez skarżącego protokołu z dokonanych czynności z dnia [...] czerwca 2006 r.
W aktach sprawy brakuje także zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wzywającego go do wykonania obowiązku wydania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działki o nr [...], którego załącznikiem był również tytuł wykonawczy. W świetle powyższego trudno uznać, że pismo skarżącego Z. W. z dnia [...] lipca 2006 r., które zostało zarejestrowane w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu [...] lipca 2006 r. (bez adnotacji czy zostało złożone osobiście, czy też przez pocztę - brak koperty) zostało złożone w przewidzianym przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji terminie, czy też uchybiło temu terminowi. Takie braki w materiale dowodowym uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Dlatego też skład orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 kpa, co miało istotny wpływ wynik sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uzupełnić materiał dowodowy i przeprowadzić postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.