Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności udziału [...] części nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności [...] udziału w nieruchomości, zostało wszczęte z urzędu.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną w trybie nadzoru, wystąpił Prezydent Miasta L. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia wniosku oraz całości akt sprawy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podkreślił przy tym, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż Skarbowi Państwa, przysługiwało prawo własności do [...] części wskazanej nieruchomości, a wykorzystywanie jej na cele związane z ochroną dóbr kultury, przez instytucję, której organem założycielskim był organ administracji rządowej, wyłączało ją spod działania przepisów ustawy komunalizacyjnej.
Zastosowanie miał zatem art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co do wykorzystywania przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków tylko części opisanego mienia, tj. lokali użytkowych o pow. [...] m2 oraz o pow. [...] m2, zlokalizowanych w budynku położonym przy ul. [...], Minister wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie była cała decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r., a jedynie jej część dotycząca nabycia przez Gminę L. prawa własności [...] udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Odnośnie do działki nr [...] znajdującej się, jak zaznaczył Prezydent Miasta L., w pasie ul. [...], organ nadzorczy wyjaśnił, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pozostają poza zakresem rozpoznania sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił także, że istota postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uniemożliwia uwzględnienie argumentu Prezydenta Miasta L. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w tej części, która odpowiada wielkości udziału w prawie własności budynku przy ul. [...] na rzecz Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków, tj. lokalom użytkowym o powierzchni [...] m2 oraz o pow. [...] m2. W ocenie wnioskodawcy wskazane powierzchnie nie stanowią [...] części nieruchomości – co do której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego. Minister wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Uwzględnienie argumentu Prezydenta Miasta L. wiązałoby się z koniecznością określenia udziału w budynku, jaki zajmował Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków i w tej części orzeczenie co do nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Takie działanie prowadziłoby jednakże do naruszenia przepisów o właściwości, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając jako organ nadzoru nie jest uprawniony do orzekania jaka część nieruchomości podlegała komunalizacji z mocy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wniósł Prezydent Miasta L. działający w imieniu gminy Miasto L. W skardze zarzucił naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uzasadnienie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] nie jest zgodne z jej rozstrzygnięciem oraz z treścią wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu bowiem organ raz wskazuje, że przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja komunalizacyjna Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], dotycząca prawa własności udziału [...] części nieruchomości położonej przy ul[...], oznaczonej jako działki o nr [...] i nr [...], w innym zaś miejscu uzasadnienia organ twierdzi, że przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W ocenie skarżącej Gminy, powyższe stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto zdaniem skarżącej gminy Miasto L., organ nadzoru powinien odnieść się do całości gruntów będących przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, zgodnie z dokumentacją mapową opracowaną przez Wojewodę Łódzkiego i wydać decyzję unieważniającą komunalizację do tej części nieruchomości, która faktycznie służyła w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzkiemu Oddziałowi Służby Ochrony Zabytków w L. W ocenie strony skarżącej, decyzje wydane w niniejszej sprawie naruszają przepisy art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż bezspornie cześć nieruchomości podlegała komunalizacji z mocy prawa.
Skarżąca Gmina wskazała także, że Wojewoda Łódzki, po wznowieniu z urzędu postępowania komunalizacyjnego (obecnie zostało zawieszone), powinien podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące odmowy nieodpłatnego stwierdzenia nabycia mienia przez gminę Miasto L. do tej części nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem oraz która służyła wykonywaniu zadań administracji rządowej. Stwierdzanie natomiast nieważności decyzji komunalizacyjnej do całości gruntów, o wielokrotnie większej powierzchni, niż teren służący Wojewódzkiemu Oddziałowi Służby Ochrony Zabytków w L., stanowi naruszenie prawa - art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 w/cyt. ustawy oraz jest nieracjonalne z punktu widzenia prowadzenia postępowania administracyjnego. Przedłuży bowiem postępowanie administracyjne, gdyż Wojewoda Łódzki będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy komunalizacji spornych gruntów.
Prezydent Miasta L. dodatkowo podniósł, że utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. nr [...], spowoduje utratę legitymacji procesowej dla gminy Miasto L. w postępowaniu o zniesienie współwłasności, które toczy się przed Sądem Rejonowym dla L. [...] II Wydział Cywilny.
W skardze wskazano ponadto, że organ nadzoru nie zapewnił uczestnictwa w niniejszym postępowaniu pozostałym współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości pomimo tego, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające ich prawa własności (badanie hipoteczne KW [...] oraz wypis z rejestru gruntów).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) część pomieszczeń (około [...] m2) w budynku stanowiącym nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2, będącą własnością Skarbu Państwa w [...] części, zajmował Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w L. A zatem miał tu zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, który stanowił wyjątek od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 mienie takie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.
Zgodzić się należy z organem orzekającym, że zakres pojęcia "służeniu" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do" użytego w art. 5 ust. 1-3. Pojęcie "służy" oznacza bowiem pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny (por. uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 1 lutego 1994 r. sygn. akt W.12/92). Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. Nie budzi wątpliwości, że wykonywane przez organy administracji rządowej zadania w zakresie ochrony zabytków są zadaniami publicznymi. Tak więc mienie, w niniejszej sprawie - działka nr [...], na której znajdują się pomieszczenia zajmowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., służyło wykonywaniu tych zadań i w związku z tym nie podlegało komunalizacji.
Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w L. zajmował część pomieszczeń (około [...] m2) w budynku stanowiącym nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2, będącą własnością Skarbu Państwa w [...] części. Skoro zaś decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2000 r. stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę L. prawa własności [...] części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], to decyzja ta rażąco naruszyła prawo jedynie w odniesieniu do działki ew. nr [...], na terenie której znajdowały się pomieszczenia zajmowane przez organy administracji rządowej. A zatem, w ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził nieważność decyzji w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia działki ew. nr [...].
Podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). W sytuacji więc, gdy dany składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego) służył równolegle realizacji zadań jednostkom komunalnym oraz państwowym dochodzi z mocy prawa do powstania współwłasności, a udziały w rzeczy wspólnej winien określić wojewoda w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w/cyt. ustawy, a nie organ nadzorczy w postępowaniu zmierzającym wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego części decyzji rażąco naruszającej prawo.
Podniesiona w skardze okoliczność, iż gmina Miasto L. utraci status strony w postępowaniu o zniesienie współwłasności, które toczy się przed sądem powszechnym nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości przedmiotowej decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa poprzez niezapewnienie uczestnictwa w toczącym się postępowaniu nadzorczym pozostałym współwłaścicielom nieruchomości, Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Skoro nabycie prawa własności przez Gminę L. dotyczyło wyłącznie [...] części nieruchomości stanowiącej mienie ogólnonarodowe, to współwłaściciele pozostałych [...] części nieruchomości nie byli stroną postępowania komunalizacyjnego. Stronami postępowania komunalizacyjnego w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych są tylko dwa podmioty biorące udział w postępowaniu komunalizacyjnym, a zatem także w postępowaniu nadzorczym – właściwa gmina i Skarb Państwa, natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji.
Zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] sprostował oczywiste omyłki wytknięte przez stronę skarżącą.
Reasumując, należy stwierdzić, że organ nadzorczy prawidłowo uznał, iż zachodzą podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę L. z mocy prawa własności [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.