Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...]marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy Miasta [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej działkę ew. nr [...].
Decyzja Wojewody [...] zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego ocenie prawnej sprawy.
Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r. ustalił lokalizację inwestycji drogi gminnej w ulicy [...], która to decyzja obejmował m.in. część działki nr [...], stanowiącej współwłasność E. M., S. B. i A. M. W konsekwencji tej decyzji, zatwierdzony został m.in. podział ww. działki na działki nr [...] i [...], z których pierwsza znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji drogowej i z dniem uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności przeszła na własność Gminy Miasta [...], stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.).
W tym stanie rzeczy Starosta Powiatu [...] wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia wysokości należnego byłym właścicielom ww. nieruchomości odszkodowania. Sprawa odszkodowania była trzykrotnie rozpoznawana przez organy administracji publicznej.
Pierwszą wydaną w sprawie decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ustalającą należne na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie, w następstwie rozpoznania odwołań A. M. i S.B., uchylił Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia decyzji było stwierdzenie przez organ wojewódzki istotnych wad w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2008 r. sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego przez rzeczoznawcę majątkowego U. H., wykluczających możliwość wykorzystania go jako dowód w sprawie. Kolejna wydana przez Starostę Powiatu.[...] decyzja z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie została również uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną w efekcie rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta [...]. Tym razem przyczyną wydania decyzji kasacyjnej były uchybienia proceduralne, do jakich doszło w toku rozpoznawania sprawy przez Starostę.
W związku z powyższym sprawa odszkodowania za przejętą z mocy prawa własność działki nr [...] stanowiła po raz trzeci przedmiot postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu [...] W toku tego postępowania na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy U. H. sporządziła w dniu [...] września 2013 r. kolejną wycenę przedmiotowej nieruchomości, szacując jej wartość rynkową na kwotę [...] złotych. Dokonując wyceny, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wobec mało efektywnego rynku sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi występujących na ryku lokalnym i małe podobieństwo do rynku wycenianego rynków regionalnych przyjęła ona w charakterze materiału porównawczego, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109 ze zm.), wyselekcjonowany zbiór 12 transakcji zrealizowanych na terenie miasta [...] nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tj. nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki.
Rzeczoznawca ustaliła, że średnia cena tego rodzaju gruntów wynosiła w badanym okresie [...]złotych/m2 (przy cenie minimalnej - [...]złotych/m2 i cenie maksymalnej - [...] złotych/m2). Następnie ustaliła cechy rynkowe mające wpływ na wartość gruntu działki nr [...] takie jak: lokalizacja, infrastruktura, wielkość działki, jakość drogi dojazdowej i mikrośrodowisko, określił wagi tych cen i stosownie do nich wyliczyła wartość współczynnika korygującego wykorzystanego w procesie szacowania jej wartości. W efekcie tych działań określiła wartość rynkową gruntu przejętej nieruchomości na kwotę [...] złotych, przy cenie jednostkowej [...]złotych/m2.
Operat ten został oceniony przez organ pierwszej instancji jako wiarygodny. W efekcie czego w oparciu o określoną w nim wartość nieruchomości, Starosta Powiatu [...], decyzją z [...] grudnia 2013 r., ustalił na rzecz E. M., A. M. i S. B. należne za przejętą z mocy prawa własność ww. działki, odszkodowanie w łącznej kwocie [...] złotych, którą to kwotę rozdzielił pomiędzy uprawnione strony stosownie do przynależnych im udziałów w utraconym prawie własności i zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od uzyskania przez decyzje waloru ostateczności.
Od powyższej decyzji A. M. wniosła odwołania, kwestionując poprawność wyceny działki jak też wskazując, że operat szacunkowy obecnie sporządzony jest kolejnym wykonanym przez tego samego rzeczoznawcę, przy czym każdy z operatów opierał się na innych parametrach. Zarzucała również Staroście prowadzenie postępowania odszkodowawczego w sposób przewlekły.
W następstwie rozpoznanie tego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał decyzję Starosty Powiatu[...] w mocy.
Wskazując na mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego organ wojewódzki wywodził, że zastosowane one zostały przez Starostę w sposób właściwy. Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego U. H., będąc spójnym i logicznym, mógł być wykorzystany jako dowód w sprawie. Brak w nim jest bowiem błędów obliczeniowych czy wewnętrznych niespójności. Nie budzi on także wątpliwości z punktu widzenia zastosowanej metodologii wyceny i zawiera wszystkie elementy formalne wymagane w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów. Odwołująca się nie wykazała z kolei w drodze przeciwdowodu jego wadliwości, poprzez przedłożenie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłości postępowania Wojewoda wyjaśnił, że w tym zakresie stronie służyło prawo wniesienia, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., stosownego zażalenie do organu wyższego stopnia.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi nieprawidłową oceną przedstawionych przeze nią w odwołaniu dowodów i argumentów uzasadniających stanowisko o zaniżeniu w toku wyceny wartości przejętej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowała ona bezstronność, wiarygodność i rzetelność osoby rzeczoznawcy majątkowego – U. H. która w toku postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości (prowadzonego w latach 2008-20113) była czterokrotnie powoływana przez Starostę do sporządzenia operatu szacunkowego ww. nieruchomości. Wytykała merytoryczne błędy operatu i niekonsekwencję rzeczoznawcy, wskazując m.in. na wadliwie określoną wielkość współczynnika korygującego przyjętego dla cechy rynkowej odnoszącej się do powierzchni. Podnosiła także, iż wartość nieruchomości winna być skorygowana o 10 tysięcy złotych, jak uczyniła to ww. rzeczoznawca w pierwszym sporządzonym przez nią operacie. Wskazywała ponadto na uzyskaną ze sprzedaży sąsiedniej do wycenianej działki znacznie wyższą cenę, która wynosiła ok. [...] złotych/m2, co w jej ocenie świadczy o braku ekwiwalentności ustalonego odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione.
Przede wszystkim zważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), który expressis verbis stanowi, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Przepisy tej ustawy stosuje się także przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.z.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – a tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy.
Rzeczoznawca majątkowy natomiast, przy wykonywaniu swoich czynności zawodowych kierować się musi - jak słusznie zauważyła skarżąca - m.in. bezstronnością, o czym stanowi in fine art. 175 ust. 1 u.g.n. Zabezpieczeniem tej bezstronności jest z kolei dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 176 u.g.n. nakazująca bezwzględne wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., a więc m.in. sytuacja gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (por. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Stanowi ona przy tym powtórzenie ustanowionej już w art. 84 § 2 k.p.a. zasady wyłączania od udziału w sprawie na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. biegłych. Taki natomiast status - ze względu na posiadaną wiedzę specjalistyczną i formułowane w zakresie tej wiedzy opinie – ma niewątpliwie działający w postępowaniu odszkodowawczym rzeczoznawca majątkowy.
Branie udziału w zaskarżonej decyzji, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (który to przepis w swoim literalnym brzmieniu dotyczy pracownika organu), w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego oznacza z kolei sytuację, w której sporządzał on już opinię o wartości nieruchomości, w oparciu o którą została wydana decyzja administracyjna, która ze względu na wady tej opinii została uchylona przez organ wyższej instancji (względnie Sąd), co powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji, a tym samym przeprowadzenia również ponownie takiego dowodu.
Jeżeli zatem w konkretnej sprawie administracyjnej przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią rzeczoznawcy majątkowego, wówczas rzeczoznawca ten nie może w ponownym prowadzonym przed organem pierwszej instancji postępowaniu wydawać nowej opinii w sprawie. Nie może także uzupełniać w nim swojej poprzedniej opinii, lecz podlegać winien obligatoryjnemu wyłączeniu na podstawie art. 176 u.g.n. i art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 9 stycznia 2014 r. I OSK 1382/12 (lex nr 1438780). Decyzja o jego wyłączeniu nie podlega bowiem uznaniu organu.
Tym samym opinia sporządzona przez podlegającego wyłączeniu rzeczoznawcę nie może być wykorzystywana w sprawie, a to oznacza, że w takich okolicznościach faktycznych organ w rzeczywistości nie dysponuje właściwym materiałem dowodowym, pozwalającym na ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego niezbędnych dla prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Podjęta zatem w takich warunkach decyzja orzekająca o odszkodowaniu, każdorazowo oceniana być musi jako wydana z istnym naruszeniem ww. przepisów, a w konsekwencji także naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Okolicznością niesporną jest wszak, że rzeczoznawca majątkowy – U. H., która sporządziła operat szacunkowy z [...] września 2013 r., w oparciu o który orzeczono o należnym E. M., A. M. i S.B. odszkodowaniu, sporządziła także operat, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w uchylonej przez Wojewodę [...] decyzji Starosty Powiatu [...] z [...]czerwca 2008 r. nr [...]. Poza sporem jest również to, że przyczyną uchylenia tej decyzji była wadliwość sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny, których to wadliwości nie dostrzegł wówczas organ pierwszej instancji. Okoliczności te uszły jednak obecnie uwadze orzekających organów, choć na ten aspekt sprawy zwracała uwagę skarżąca w toku postępowania. To zaś oznacza, że nie dokonały one należytej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało bezpośredni wpływ na jej wynik. Rozstrzygnięcie o odszkodowania podjęte wszak zostało mimo niedysponowania przez organy wymaganą art. 130 ust. 2 u.g.n. opinią o wartości nieruchomości sporządzoną przez podmiot, który w okolicznościach niniejszej sprawy byłby do tego uprawniony. To natomiast musi prowadzić do uchylenia przez Sąd obydwu wydanych w sprawie decyzji.
Wobec zaś wadliwości powyższego dowodu, bezprzedmiotowa jest obecnie jego ocena pod względem merytorycznym i odnoszenia się w tym kontekście do zarzutów sformułowanych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzekano wobec niezgłoszenia w tym przedmiocie do zamknięcia rozprawy stosownego wniosku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do konieczności zlecenia przez organ sporządzenie dla celów odszkodowawczych wyceny przejętej nieruchomości nowemu rzeczoznawcy majątkowemu, umożliwienia stronom zapoznania się z tą wyceną oraz dokonania jej oceny zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.pa. zasadą swobodnej oceny dowodów, a następnie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, względnie dalszych czynności dowodowych.