Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2019 r" znak [...] stwierdzającej w pkt 1) nieważność decyzji Urzędu Powiatowego w [...] Wydział [...] z dnia [...].05.1975 r., nr [...] w zakresie, w jakim ustalała ona odszkodowanie za grunt o powierzchni ponad [...] m2, tj. [...] m2, w pkt 2) stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...].05.1975 r. nr [...] w zakresie, w jakim ustalała ona odszkodowanie za niemożliwość czerpania pożytków rolnych z gruntów ponad [...] m2, tj. [...] m2 oraz w pkt 3) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.1975 r., nr [...] w pozostałym zakresie:
- - uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Powiatowego w [...] Wydział [...] z dnia [...].05.1975 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący przebieg postępowania:
Naczelnik Powiatu w [...] zarządzeniem z [...] kwietnia 1974 r., nr [...] ustalił teren budowlany i jego podział na normatywne działki budowlane w [...] - rejon ul. [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1974 r. nr [...], po?.
45. Podstawę prawną zarządzenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalenia rozgraniczenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) oraz ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 47, poz. 277). W dniu [...] września 1974 r. biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], sporządził wycenę nieruchomości stanowiącej własność L. C. o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Biegły oszacował wartość nieruchomości oraz upraw wieloletnich na części nieruchomości i niemożności czerpania pożytków z części gruntów na kwotę [...] zł.
Decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] Urząd Powiatowy w [...] Wydział [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość (za grunt, za uprawy wieloletnie i za niemożność czerpania pożytków rolnych z gruntów) położoną w [...], oznaczoną jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiącą własność L. C., która przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziale na normatywne działki budowlane w m. [...] - rejon ul. [...].
L.C. pismem z 31 października 2002 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1975 r., nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2004 r. znak [...] stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt o pow. [...] m2, jak również w części ustalającej odszkodowanie za niemożność pobierania pożytków rolnych za grunt o pow. [...] m2, odmawiając stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Wskutek wniesionej skargi przez L.C., wyrokiem z 21 września 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1279/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji.
W dniu [...] sierpnia 2006 r. zmarł wnioskodawca niniejszego postępowania, L. C., a spadek po nim nabyła w całości M. W..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2017 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 1975 r. nr [...], gdyż w jego ocenie została ona wydana bez podstawy prawnej.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M.W., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak [...] Wojewoda [...] - w pkt 1) stwierdził nieważność decyzji Urzędu Powiatowego w [...] Wydział [...] z dnia [...].05.1975 r., nr [...] w zakresie, w jakim ustalała ona odszkodowanie za grunt o powierzchni ponad [...] m2, tj. [...] m2,
- - w pkt 2) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].05.1975 r., nr [...] w zakresie, w jakim ustalała ona odszkodowanie za niemożliwość czerpania pożytków rolnych z gruntów ponad [...] m2, tj. [...] m2 oraz
- - w pkt 3) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.1975 r., nr [...] w pozostałym zakresie.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. W..
Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Organ wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji Urzędu Powiatowego w [...] Wydział [...] z [...] maja 1975 r. nr [...] przyznającej L. C. odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym wyżej trybie, był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 8 ust. 8, 9 12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W kwestii wysokości przyznanego odszkodowania, organ wskazał, że zasadniczy problem w ocenie prawidłowości decyzji odszkodowawczej stanowi liczba przejętych na mocy zarządzenia nr [...] z dnia [...].04.1974 r. działek ewidencyjnych (ponad 40), przekształceń, którym działki te ulegały, oraz uchybień będących wynikiem niestaranności przy redagowaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1975 r., nr [...].
Po analizie akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że pozyskana przez organ
I instancji dokumentacja techniczna, sporządzona w ramach prac geodezyjnych, dotycząca nieruchomości położonej w [...], zawiera sprawozdanie techniczne, opis techniczny do projektu podziału pod budownictwo jednorodzinne, protokół graniczny, szkice polowe stanowiące załącznik do protokołu, granicznego, mapę uzupełniającą, wstępny projekt podziału z [...] sierpnia 1973 r., mapę uzupełniającą z projektem podziału z [...] lutego 1975 r., na której odręcznie zaznaczono obszar zmian, mapę uzupełniającą z projektem podziału z dnia [...] kwietnia 1975 r. z wprowadzonymi zmianami, wykaz zmian gruntowych, obliczenie powierzchni działek nowo projektowanych, obliczenie powierzchni działek (obliczenia kontrolne pow. działek objętych podziałem), obliczenie powierzchni, zmiany w projekcie podziału, rozliczenie klasyfikacji, obliczenia współrzędnych, wyniki badań hipotecznych i archiwalnych, protokół z posiedzenia komisji ds. rozpatrywania wniosków, odwołań do projektu podziału.
Na postawie mapy uzupełniającej z projektem podziału z dnia [...] kwietnia 1975 r. z wprowadzonymi zmianami, stanowiącej załącznik do zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu [...] dnia [...] kwietnia 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziale na działki budowlane organ ustalił, że z działek nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 będących własnością L. C. utworzono działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 pozostające przy właścicielu oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 wchodzące do podziału pod budownictwo jednorodzinne. Z mapy, jak również z wykazu zmian gruntowych wynikało, że do podziału na działki budowlane (tym samym zostały przejęte na mocy zarządzenia nr [...] na rzecz Skarbu Państwa) weszły działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 Decyzją z [...] maja 1975 r. znak [...] przyznano odszkodowanie na rzecz L.C. za działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o ogólnej powierzchni [...] ha (m2) zapisane w KW [...].
Porównanie treści decyzji odszkodowawczej z mapą uzupełniającą z projektem podziału z dnia [...] kwietnia 1975 r., stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...], wskazuje, zdaniem organu, że w decyzji błędnie wymieniono działkę nr [...], która faktycznie nie została wydzielona z gruntu należącego do L. C., ponadto w decyzji została wymieniona działka nr [...], która zgodnie z mapą miała pozostać przy właścicielu. Z kolei w orzeczeniu odszkodowawczym nie zostały wymienione działki nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz nr [...] i [...], które zgodnie z treścią mapy zostały wydzielone pod budownictwo jednorodzinne.
W ocenie Ministra wymienienie działki nr [...] oraz pominięcie działek nr [...],[...] oraz [...] w decyzji odszkodowawczej jest omyłką pisarską. Zaś powierzchnię gruntu, za którą przyznano odszkodowanie, tj. [...] m2 (w decyzji błędnie jako jednostkę miary podano ha) obliczono poprzez dodanie do powierzchni wchodzącej do podziału, tj. [...] m2 powierzchni działki nr [...], tj. [...] m2 (która miała pozostać przy właścicielu), otrzymując w ten sposób powierzchnię [...] m2. Od otrzymanej powierzchni odjęto powierzchnie działek nr [...] (patrz: zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].02.1983 r.), [...] (patrz: wykaz działek po podziale terenów budowlanych w roku 1975 r. sporządzony przez PODGiK, który nie wymieniał tej działki), [...],[...],[...], tj. [...] m2 - [...] m2 - [...] m2 - [...] m2 - [...] m2 - [...] m2 = [...] m2. Prawdopodobnie została dokonana "zamiana" działki nr [...] na działki [...],[...],[...],[...],[...], które zgodnie z ówczesnymi przepisami mogły zostać pozostawione dotychczasowemu właścicielowi lub nadane członkom rodziny właściciela.
Tym samym w ocenie Ministra działki, za które przyznano odszkodowanie, odpowiadają działkom nr [...],[...] oraz części 24/3 (po wyłączeniu działek nr [...],[...],[...],[...],[...]) objętym zarządzeniem z dnia [...].04.1974 r., tj. nowo powstałym działkom nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2.
Co do kwoty przyznanego odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b).
W przedmiotowej sprawie elaborat szacunkowy został sporządzony na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r., zgodnie z którym stawka odszkodowania za grunty ponadnormatywne na terenie miasta [...] w strefie śródmiejskiej wynosiła 11,60 zł za 1 m2 ziemi. Przyjmując powyższe biegły ustalił wartość gruntu o powierzchni [...] m2 na kwotę [...] zł ([...] m2 x 11,60 zł/m2).
W przedmiotowej sprawie oszacowaniu podlegały także znajdujące się na gruncie uprawy wieloletnie. Biegły rzeczoznawca w opinii z dnia [...].09.1974 r. dokonał wyceny składników roślinnych na kwotę [...] zł w oparciu o art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za plantację kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów, a odszkodowanie zmniejszało się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonować, która wynikała z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produktywności. Przy ocenie upraw sadowniczych biegły posłużył się kalkulacją wartości przeprowadzoną przez Instytut Sadowniczy w [...].
Ponadto biegły rzeczoznawca ustalił odszkodowanie za niemożność czerpania przez właściciela nieruchomości pożytków rolnych. W opinii szacunkowej biegły wyjaśnił, że w czasie dokonywania spisu nieruchomości stwierdził, że właściciel tylko częściowo użytkował rolniczo omawiane grunty i w związku z tym przyjął do odszkodowania szacunkową powierzchnię [...] m2. Kwotę odszkodowania należną za niemożność czerpania pożytków rolnych z gruntów o powierzchni [...] m2 biegły wycenił na [...] zł.
Łączna kwota odszkodowania należnego za przedmiotową nieruchomość wyniosła [...] zł ([...] za grunty + [...] zł za plantacje kultur wieloletnich + [...] zł za niemożność czerpania pożytków rolnych z części gruntów) i w takiej też kwocie zostało przyznane kwestionowaną decyzją Urzędu Powiatowego w [...] Wydział [...] z dnia [...].05.1975 r. nr [...]. Brak było zatem podstaw do uznania, że kwota przyznanego odszkodowania była nieprawidłowa. Organ przypomniał, że L. C. nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania się od kwestionowanej decyzji Urzędu Powiatowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] maja 1975 r., co dowodzi, że nie czuł się pokrzywdzony przyznaną kwotą pieniędzy i nie kwestionował wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania.
W świetle powyższego organ stwierdził, że kwestionowana decyzja Urzędu Powiatowego w [...] Wydział [...] z dnia [...].05.1975 r" nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie organu decyzja nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ uchylając decyzję organu I instancji odwołał się do treści art. 139 k.p.a. wskazując, że wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony nie jest wykluczone, wymaga jednak wykazania zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, które na takie rozstrzygnięcie pozwalają. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest uzasadniona ze względu na ochronę porządku prawnego i interesu społecznego. Stwierdzenie więc rażącego naruszenia prawa czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Organ uznał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z powodu błędnej oceny materiału dowodowego decyzja nadzorcza Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa poprzez stwierdzenie rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem reformatoryjne rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym oceny legalności wywłaszczenia nie narusza art. 139 k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r., wniosła M. W., zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art 139 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa,
- b) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i zaniechanie jednoznacznego ustalenia prawidłowości decyzji ustalającej odszkodowanie, polegające w szczególności na przyjęciu, że w decyzji tej prawdopodobnie dokonano "zamiany" działek oraz że decyzja ta - w ocenie organu II instancji - zawiera omyłkę pisarską,
- c) art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej polegające w szczególności na zaniechaniu dokonania jednoznacznych ustaleń co do treści decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w warunkach rozpoznawanej sprawy nie są zasadne. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Zważywszy, że zakwestionowana decyzja drugiej instancji zapadła w postępowaniu nadzorczym, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy do czego zmierzały zdaniem Sądu, zarzuty skargi. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było też wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz społeczno - gospodarcze skutki naruszenia prawa wywołane decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na bezspornej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 30 marca 2004 r. IV SA 3763/03, Lex 156952).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli natomiast chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). A zatem nie jest dopuszczalne traktowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego, rażącego, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02, Lex 156916). Nie można przy tym pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.; P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie.
Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego konieczne stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu prawie 35 lat) - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa - winien być wzięty pod uwagę, przy jej rozpatrywaniu.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, spójny z przytoczonymi założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA).
W niniejszej sprawie Minister w zaskarżonej decyzji rzeczowo przedstawił sposób ustalenia przyznanego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną.
Wyjaśnienie organu co do wymiaru powierzchni za którą przyznano odszkodowanie jest logiczne, spójne i ma w znacznej części potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sposób wyliczenia gruntu został poparty, stosowną opinią uprawnionego geodety z [...] stycznia 2018 r. Skarżąca w tym zakresie nie zakwestionowała sposobu wyliczenia powierzchni.
Wysokość ustalonego odszkodowania została obliczona na podstawie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r., zgodnie z którym stawka odszkodowania za grunty ponadnormatywne na terenie miasta [...] w strefie śródmiejskiej wynosiła 11,60 zł za 1 m2 ziemi. Cena za m2 gruntu w dacie wydania decyzji, tj. w 1975 roku była sztywna i nie podlegała negocjacji. Opinia szacunkowa z dnia [...] września 1974 r. stanowiąca podstawę wypłaconego odszkodowania została sporządzona w oparciu o powyższe zarządzenie Wojewody [...]. Prawidłowość wyliczenia nie budzi wątpliwości.
W kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono, więc wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnych biegłych). W ocenie Sądu organ II instancji rzetelnie wyjaśnił i ocenił kwestię właściwego określenia wartości przejętej nieruchomości. Wskazał, iż biegli dokonali wyceny nieruchomości w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.
W ocenie Sądu zasadnie Minister przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o opinie biegłych. Słusznie organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych przez biegłego na potrzeby ustalenia odszkodowania na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, która polegała ówcześnie na tym, że szacunki opierały się na sztywnych stawkach określonych przepisami prawa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 6.11.2008 r., I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19.02.2009 r., I SA/Wa 1770/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r, I SA/Wa 1520/10, dostępne w CBOSA). 2 akt administracyjnych sprawy nie wynika aby właściciel przedmiotowej nieruchomości kwestionował wysokość odszkodowania składając stosowne odwołanie, co więcej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej został złożony po prawie 27 latach od wydania tej decyzji.
W warunkach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącej aby Minister wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia aby kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja z maja 1975 r. w części dotyczącej odszkodowania była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro odszkodowanie było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. stanowiącego, że "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.", podkreślić należy, że kontrolowane przez Sąd decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że postępowanie oparte o przepis art. 156 K.p.a. jest postępowaniem szczególnym, ograniczonym w zakresie orzekania nie tylko do oceny przesłanek określonych w tym przepisie, lecz również przepisem art. 16 K.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem wydać, w ramach tego postępowania decyzji z naruszeniem art. 16 K.p.a. Pewność i stabilność obrotu prawnego nie pozwala organowi odwoławczemu na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji naruszającej zasadę trwałości decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji z naruszeniem art. 16 K.p.a. należy traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa o którym mowa jest w art. 156 K.p.a.(Zob. też wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 609/11).
Z powyższych przyczyn Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.s.a. skargę oddalił