Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K., S. W. oraz R. W. od decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2013 r., nr [...] ustalającej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania oraz odsetki ustawowe za zwłokę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] Prezydent W. ustalił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], w rejonie [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] oraz ustalił odsetki ustawowe za zwłokę.
M.K., S. W. oraz R. W. złożyli odwołanie od tej decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy Wojewoda [...] ustalił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1976 r. wywłaszczono część nieruchomości o pow. [...] m kw. +100 m kw. położonej w W. stanowiący teren niehipotekowany, użytkowany przez E. W. Nieruchomość została przejęta z przeznaczeniem pod budowę kanału odprowadzającego, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] grudnia 1973r., nr [...]. Natomiast decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1978 r. nr [...] przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz E. W. Ponadto na mocy niniejszej decyzji do wypłaty odszkodowania zobowiązano D. w W. W decyzji wskazano, iż nieruchomość była niezabudowana, zaś za nasadzenia roślinne inwestor wypłacił odszkodowanie w trybie ugody.
Zarówno decyzja o wywłaszczeniu jak i o odszkodowaniu zostały doręczone E. W. Obie decyzje stały się prawomocne.
Wojewoda wskazał, że pismem z 20 lipca 2011 r. M. K., S. W., i R. W. wystąpili o wydanie decyzji w przedmiocie waloryzacji oraz naliczenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które to odszkodowanie zostało ustalone w decyzji z [...] kwietnia 1978 r. Wnioskodawcy zażądali wypłaty odszkodowania po dokonaniu waloryzacji oraz naliczenia odsetek ustawowych za zwłokę. Podkreślili, że do dnia złożenia niniejszego wniosku odszkodowanie nie zostało wypłacone ani ówczesnemu właścicielowi E.W., ani jego następcom prawnym.
Organ ustalił, że na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z [...] czerwca 2011 r., spadek po E. W. nabyli: M.K., R. W. i S. W. po 1/3 części każde z nich.
Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji przeprowadził kwerendę archiwalną obejmującą zasoby archiwalne: następcy prawnego dawnego inwestora tj. S., M. w W. S.A. oraz Sądu Okręgowego w W., Archiwum Głównego Akt Dawnych, [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Biura Administracyjno - Gospodarczego Urzędu W., Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego W. Nie doprowadziła ona do odnalezienia bezpośrednich dokumentów związanych z kwestią odszkodowania.
Prezydent W. w dniu 23 marca 2012 r. przesłuchał wnioskodawców, z których to zeznań wynika, iż E. W. miał świadomość przeprowadzanego postępowania wywłaszczeniowego, otrzymał odszkodowanie za naniesienia roślinne, a odszkodowania za grunt nie podjął, bowiem nie wiedział gdzie się po nie zgłosić. Był przekonany, że odszkodowanie za grunt zostanie wypłacone tak jak odszkodowanie za naniesienia roślinne.
Wojewoda zaznaczył, że z punktu III decyzji z [...] kwietnia 1978 r. o ustaleniu odszkodowania wynika, iż wypłaty przyznanego odszkodowania dokona D. w W., przy ul. [...].
Organ podkreślił, że z zebranych dowodów nie wynika, że wypłacono odszkodowanie na rzecz E. W. bądź jego spadkobierców. Pomimo przeprowadzonej kwerendy archiwalnej nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego złożenie przyznanego odszkodowania do depozytu sądowego. Wobec powyższego organ I instancji uznał, iż zasadne jest wypłacenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa.
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. ustalił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], w rejonie [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji z [...] kwietnia 1976 r. - w wysokości [...] zł. Ustalił odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] kwietnia 1978 r. w wysokości [...] zł. Przeznaczył do wypłaty kwotę w wysokości [...] zł ze środków Skarbu Państwa po [...] zł każdemu z wnioskodawców.
Prezydent orzekł, że wypłata zwaloryzowanego odszkodowania wraz z naliczonymi odsetkami nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym orzeczenie stanie się ostateczne, na rachunek bankowy wskazany przez uprawnionych w odrębnych oświadczeniach.
Wojewoda [...] rozpoznając sprawę przytoczył treść przepisów art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacja ta może więc dotyczyć zarówno okresu pomiędzy ustaleniem wysokości odszkodowania w decyzji a ustawowym terminem wypłaty odszkodowania (jeśli odszkodowanie zostało wypłacone w terminie, a wystąpiły przyczyny waloryzacji odszkodowania), jak i okresu między datą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji a datą wypłaty odszkodowania z opóźnieniem.
Organ wyjaśnił, że waloryzacja służy przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i jest dokonywana na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS i ogłaszanych w Monitorze Polskim.
Wojewoda podniósł, że waloryzacja oznacza przerachowanie wysokości odszkodowania z okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu, kiedy ustala się wysokość odszkodowania a datą wypłaty tego odszkodowania (14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna). Uregulowania zawarte w art. 132 ust. 3 ustawy stanowią lex specialis w stosunku do art. 481 § 3 k.c. i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie. Odszkodowanie zostało zwaloryzowane na podstawie wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Wobec braku publikowania przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacja kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] kwietnia 1978 r. została dokonana przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS i wynosi [...] zł. Wojewoda podał, że pismo Głównego Urzędu Statystycznego z 4 czerwca 2012 r. wraz z aktualizacją znajdującą się w aktach sprawy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że do akt sprawy (po wysłaniu zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym przez organ I instancji) zostało dołączone pismo z 14 grudnia 2012 r. pełnomocnika wnioskodawców w którym podniesiono, iż pismo Głównego Urzędu Statystycznego z 4 czerwca 2012 r. nie może stanowić wystarczającej oraz rzetelnej podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość zwaloryzowanego odszkodowania albowiem brak jest w nim jakichkolwiek precyzyjnych wyliczeń lub wykazania metodologii dokonania powyższych wyliczeń. Ponadto pełnomocnik stron wskazał, iż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest obliczany z częstotliwością miesięczną od 1982r. co oznacza, iż brak jest danych na rok 1978, skutkiem czego wyliczenia obarczone są błędem. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw ekonomii bądź wyceny nieruchomości na okoliczność ustalenia zwaloryzowanej kwoty należnego odszkodowania.
Odnosząc się do powyższych zarzutów Wojewoda wskazał że nie ma konieczności powoływania biegłych. Wskaźniki cen i towarów konsumpcyjnych są publikowane i przekazywane systematycznie do wiadomości publicznej. Na podstawie powyższych wskaźników cen i towarów konsumpcyjnych Główny Urząd Statystyczny za pomocą wskaźnika skumulowanego obliczył zwaloryzowaną kwotę odszkodowania informując, że wyliczona wysokość zwaloryzowanego odszkodowania następuje w wyniku mnożenia wskaźnika i kwoty ustalonego odszkodowania. W ocenie organu opinia Głównego Urzędu Statystycznego jest wiarygodna i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień, gdyż stanowi w istocie proste wyliczenie matematyczne.
Ponadto organ wskazał, że w pkt. 2 pisma Głównego Urzędu Statystycznego z 4 czerwca 2012 r. zawarte jest stwierdzenie: "wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych obliczany jest z częstotliwością miesięczną od 1982 r., dlatego nie jest możliwe podanie informacji na określony dzień". Powyższe zdanie nie oznacza, że od dnia uprawomocnienia się decyzji o odszkodowaniu do roku 1982 r. nie została przeprowadzona waloryzacja, a jedynie tyle, że przed 1982 r. wskaźniki cen i towarów konsumpcyjnych były publikowane z częstotliwością roczną a po 1982 r. z częstotliwością miesięczną. Wobec powyższego nie ma możliwości określenia współczynnika zmiany cen dla części roku 1978 (od kwietnia do grudnia), a konieczne jest natomiast przyjęcie pełnego współczynnika za cały 1978 rok, a zatem działającego na korzyść strony.
Wojewoda wskazał, że Prezydent W. mając na uwadze, iż zwaloryzowana kwota odszkodowania powinna być aktualna na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu samodzielnie zaktualizował ww. kwotę zwaloryzowanego odszkodowania przy pomocy wskaźników wzrostu cen i towarów konsumpcyjnych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny za miesiąc maj 2012 - luty 2013 r. (obliczenia w aktach sprawy).
Organ odwoławczy stwierdził, że problem ustalania odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania uregulowany jest przepisem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 132 ustawy powinien być stosowany w takich sytuacjach w całości. Kwestia odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania jest nierozerwalnie związana z trybem i zasadami jego wypłaty, ponieważ uregulowany wprost w tym przepisie jest termin wypłaty odszkodowania, który zgodnie z art. 132 ust. 1 wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu i jest wypłacane jednorazowo. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczy, w tym przypadku głównie stosowania art. 476, 477 i 481 k.c. Według art. 476 k.c. dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony - gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela, ale nie dotyczy to przypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.
Zgodnie z art. 481 § 1 k.c. osoba uprawniona do odszkodowania może żądać odsetek za zwłokę w zapłacie, choćby nawet nie poniosła żadnej szkody i choćby zwłoka wynikała z okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. Ponadto, w myśl art. 481 § 3 k.c. w razie zwłoki w zapłacie może żądać naprawienia szkody na zasadach ogólnych. Z kolei, według art. 477 § 1 i 2 k.c., w razie zwłoki dłużnika wierzyciel może żądać, niezależnie od wykonania zobowiązania, naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki, jednakże gdy wskutek zwłoki dłużnika świadczenie utraciło dla wierzyciela całkowicie lub w przeważającym stopniu znaczenie, wierzyciel może świadczenia nie przyjąć i żądać naprawienia szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania.
Wojewoda zauważył, iż do wyliczenia odsetek ustawowych organ I instancji zastosował wzór zalecany przez Ministerstwo Finansów tj. W0= Kz-L-Ods/365, gdzie: W0 - wysokość odsetek Kz - kwota zaległości L - liczba dni zwłoki Ods - Stopa odsetek wyrażona w % 365 - liczba dni w roku.
Wyliczenie odsetek dla poszczególnych lat z podziałem na okres przed i po denominacji znajduje się w załączniku do pisma Zarządu Mienia Skarbu Państwa z [...] marca 2013 r. znak: [...] (w aktach sprawy).
Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji nie naruszył przepisów art. 132 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i właściwie wyliczył wysokości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz wysokości odsetek z zwłokę w wypłacie odszkodowania.
Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów odwołania odnośnie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa., art. 78 § 1 kpa art. 84 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w postaci dowodu z opinii biegłego z zakresu finansów bądź ekonomii na okoliczność ustalenia zwaloryzowanej kwoty należnego odszkodowania oraz wysokości odsetek za zwłokę. Zadaniem Wojewody [...] organ nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy.
W ocenie Wojewody pozyskanie przez organ I instancji wyliczeń waloryzacji kwoty odszkodowania przez Główny Urząd Statystyczny jest wystarczającym dowodem pozwalającym określić kwotę waloryzowanego odszkodowania. Organ odwoławczy podkreślił, że Główny Urząd Statystyczny jest organem zatrudniającym specjalistów w zakresie ekonomii, statystyki, finansów i matematyki, zdolnych do dokonania wyliczeń waloryzacyjnych niewypłaconego odszkodowania. W ocenie organu trudno jest również przyjąć, iż Ministerstwo Finansów określając wzór wyliczenia odsetek ustawowych nie posiada wiedzy fachowej, pozwalającej ustalić odsetki za zwłokę w postaci wskazanego wzoru.
Również nie sposób przyjąć, aby Zarząd Mienia Skarbu Państwa, którego jednym z zadań jest naliczanie należności za nieruchomości oraz windykacji tych należności nie posiada niezbędnego zakresu wiedzy pozwalającej obliczyć wysokość ustawowych odsetek za zwłokę, czego dowodem jest pismo z [...] marca 2013 r. znak: [...] zawierające wyliczenia odsetek dla poszczególnych lat z podziałem na okres przed i po denominacji.
Wojewoda wskazując na treść przepisów art. 107§ 3 kpa, art. 7, art. 8 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wyjaśnił, że Prezydent W. w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do wszystkich zarzutów stron odnośnie kwoty zwaloryzowania odszkodowania, jak i jego sposobu określenia. W decyzji wyjaśniono stronom zmianę wartości odszkodowania, która nastąpiła w skutek denominacji. Zgodnie z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 o denominacji (Dz. U. z 1994 r. Nr 84, poz. 386 z póż. zm.) wszelkie prawa majątkowe, a także zobowiązania i należności pieniężne powstałe przed datą 1 stycznia 1995 r., a płatne po tej dacie - podlegają przeliczeniu w stosunku 1 nowy złoty do 10 000 starych złotych.
Na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. skargę wnieśli: M.K., S.W. i R. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- - naruszenie art. 227 w zw. z art. 5 w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne wyliczenie wskaźnika waloryzacji za okres objęty żądaniem strony, a w konsekwencji powyższego błędne wyliczenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, a także poprzez niewłaściwe wyliczenie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, w szczególności poprzez brak wyliczenia należnych odsetek w odniesieniu do zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, lecz ograniczenie się do pierwotnie ustalonej kwoty odszkodowania z 1978 roku przeliczonej po denominacjach;
- - naruszenie 136 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, mimo iż skarżący w toku postępowania zażądał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem określenia wskaźnika waloryzacji;
- - naruszenia art. 107 kpa, poprzez całkowite zaniechanie przez organy I i II instancji zawarcia w treści uzasadnienia decyzji sposobu wyliczenia waloryzowanej kwoty odszkodowania, a także odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania.
- - naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności z urzędu w celu należytego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, poprzez zignorowanie wniosków dowodowych skarżących zgłaszanych w pismach z 14 grudnia 2012 r. oraz z 6 maja 2013 r., poprzez niczym nieuzasadnione oddalenie wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia w treści decyzji administracyjnej, podstawy i sposobu wyliczenia waloryzowanej kwoty odszkodowania oraz odsetek;
- - naruszenie konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności i wywłaszczenia wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, tj. art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, który przewiduje, że prawo własności jest nienaruszalnym prawem, a obywatel może być pozbawiony tego prawa wyłącznie za odszkodowaniem, stanowiącym równowartość wywłaszczanego prawa, co w niniejszej sprawie nie zostało zachowane;
- - sprzeczność ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i stanem faktycznym poprzez przyjęcie do wyliczenia kwoty waloryzowanego odszkodowania, błędnych wyliczeń zawartych w piśmie Głównego Urzędu Statystycznego, mimo iż skarżący od samego początku kwestionowali zasadność przedmiotowych wyliczeń zaś organ mimo powszechnie dostępnych informacji na temat wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych zignorował możliwość weryfikacji wyliczeń zawartych w przedmiotowym piśmie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wnieśli o zobowiązanie organu do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu: 1) z opinii biegłego z zakresu finansów bądź ekonomii na okoliczność ustalenia zwaloryzowanej kwoty należnego odszkodowania oraz wysokości odsetek za opóźnienie, a także o zobowiązanie organu do wskazania w treści wydanej decyzji precyzyjnego sposobu wyliczenia zwaloryzowanej kwoty oraz sposobu wyliczenia wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania;
- 2) z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości na okoliczności obecnej wartości wywłaszczonego gruntu.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ nie dokonał sprawdzenia poprawności wyliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Podkreślili, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma zabezpieczać interes ekonomiczny wywłaszczonego właściciela gwarantując mu, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie sposób, zdaniem skarżących, uznać, że zwaloryzowana kwota odszkodowania na poziomie [...] złotych może na dzień dzisiejszy stanowić słuszne oraz wymierne odszkodowanie za nieruchomość położoną w dzielnicy [...] o powierzchni ponad [...] m. kw.
Skarżący zarzucili, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Prezydent W. powołał się na "wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP", nie podając zestawienia tychże wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Ponadto nie podano miejsca ich publikacji i określenia, że są to wskaźniki ogłaszane przez Prezesa GUS, co uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie. Wprawdzie pismo z GUS zawiera "jakieś" wyliczenia, jednak zdaniem skarżących, są one błędne, a w dodatku nie zostało sprecyzowane dokładne źródło publikacji zastosowanych wskaźników, co również uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w zakresie waloryzacji.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organów w zakresie ustalenia wysokości odsetek za zwłokę, skarżący zarzucili, że kwota [...] zł tytułem odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania za okres 35 lat z całą pewnością nie posiada logicznego ani też ekonomicznego uzasadnienia. W ocenie skarżących kwota odsetek za zwłokę winna być liczona w odniesieniu do aktualnie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.
Skarżący podnieśli, że dwukrotnie składali w toku postępowania wnioski o powołanie biegłego z zakresu finansów bądź ekonomii na okoliczność ustalenia zwaloryzowanej kwoty należnego odszkodowania. Wnioski te bez żadnego uzasadnienia zostały pominięte przez organ. Lakoniczne uzasadnienie Wojewody [...], że skoro wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych są publikowane i przekazywane do wiadomości publicznej, to nie ma potrzeby powoływania biegłego do obliczenia waloryzowanej kwoty odszkodowania. W okresie ostatnich 35 lat, wskaźnik ten ulegał zmianie co najmniej 200 razy, a nadto nastąpiła denominacja wartości pieniądza.
Skarżący wskazując na rolę uzasadnienia decyzji administracyjnej podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem nie tylko nie pozwala zrozumieć motywów organu ale i uniemożliwia kontrolę instancyjną w zakresie prawidłowości jego rozumowania.
Skarżący zarzucili, że zaskarżone decyzje naruszają podstawowe zasady Konstytucji w zakresie poszanowania prawa własności i wywłaszczenia za odszkodowaniem, odpowiadającym wartości przedmiotu wywłaszczenia. Przyjmując, że grunty w rejonie wywłaszczonej działki obecnie są wyceniane na około 400 zł za 1 m. kw., to łączna wartość wywłaszczonej działki to około [...] miliona zł. Skarżący więc powinni uzyskać zwaloryzowane odszkodowanie chociaż w przybliżeniu do tej kwoty. Skarżącym przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł, a więc kwotę, która odpowiada około 0,2% obecnej przybliżonej wartości nieruchomości.
Zdaniem skarżących przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być interpretowane i stosowane w sposób zgodny z konstytucyjnoprawnymi gwarancjami prawa własności, w tym w szczególności zgodnie z zasadą, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie "za słusznym odszkodowaniem" (art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP) oraz zgodnie z zasadą, w myśl której "własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej" (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Dlatego, jako niedopuszczalną i naruszającą wspomniane zasady konstytucyjne, wykluczyć należy taką interpretację art. 132 w zw. z art. 5 ustawy wedle której "zwaloryzowana wartość odszkodowania odpowiadająca wartości rynkowej" wywłaszczonej nieruchomości miałaby być ustalana jedynie przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, skoro nie sposób wskazać, jakie racjonalne powody miałyby w praktyce prowadzić do "nierównego traktowania" w tym zakresie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, zależnie jedynie od tego, kiedy nieruchomość była wywłaszczona.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 227 ustawy.
Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, przy czym waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że kwota odszkodowania może podlegać waloryzacji w razie podwyższenia albo obniżenia siły nabywczej pieniądza w stosunku do innych dóbr majątkowych w okresie między datą ustalenia jej wysokości w decyzji o odszkodowaniu a dniem zapłaty odszkodowania. Przy czym należy także podkreślić, że waloryzacja najogólniej rzecz ujmując, polega na przeliczeniu kwoty odszkodowania według wskaźnika wzrostu albo obniżenia siły nabywczej pieniądza w tym zakresie.
Waloryzacji, co do zasady, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 5 ustawy); do czasu zaś ogłoszenia tych wskaźników waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS (art. 227 ustawy). Waloryzacja dokonywana w trybie administracyjnym oznacza urealnienie już ustalonego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników wskazanych w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do przywołanego art. 227 ustawy do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przytoczone unormowanie nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, podmiot zobowiązany do waloryzacji odszkodowania czyni to przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. W tym zakresie stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Nie mniej jednak w niniejszej sprawie kontrola decyzji przez Sąd nie jest do końca możliwa, ponieważ z ich treści nie sposób ustalić, w jaki sposób dokonano waloryzacji (przerachowania) ustalonego już wcześniej odszkodowania, co czyni zasadnym zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 107 § 3 kpa oraz art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 227 tej ustawy, a także przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 kpa.
Zarówno organ I jak i II instancji nie przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji sposobu wyliczeń, które pozwalałyby zarówno stronie, jak i Sądowi na kontrolę uzyskanej i wskazanej w decyzji końcowej zwaloryzowanej kwoty. Organy powołały się na pisma dyrektora Departamentu Informacji GUS z 4 czerwca 2012 r. i z 5 lutego 2013 r. podające wysokość wskaźnika waloryzacji i zwaloryzowaną kwotę. Za ostatnie dwa lata organ I instancji sam dokonał waloryzacji, powołując się przy tym na dokument znajdujący się w aktach sprawy, bez wskazania daty pisma i autora wyliczeń. Organ I instancji nie wyjaśnił także, w jaki sposób sam dokonał waloryzacji.
W ocenie Sądu, pomimo że obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych są dostępne i publikowane, to jednak brak wskazania w decyzji, które z tych wskaźników zostały przez organ zastosowane, za jaki okres przyjęte oraz w jaki sposób została wyliczona kwota waloryzacji, czyni niemożliwym skontrolowanie rozstrzygnięcia. Odnosi się to także do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Tymczasem dowody znajdujące się w aktach sprawy powinny być starannie omówione, w szczególności gdy od ich analizy zależy treść rozstrzygnięcia. Zarówno strona jak i Sąd muszą mieć możliwość oceny sposobu rozumowania organu oraz mieć możliwość weryfikacji dokonanej waloryzacji w sposób sprawdzalny matematycznie z powołaniem się na dany wskaźnik, okres czasu, którego on dotyczy. Samo założenie przez organy, że skoro dokumenty pochodzą z GUS (lub z Zarządu Mienia Skarbu Państwa – gdy chodzi o wyliczenie odsetek), to wyliczenia są prawidłowe, jest niewystarczające dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Jeżeli organ nie byłby w stanie przedstawić sposobu dokonanej waloryzacji dysponując informacjami GUS, to wówczas powinien rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu finansów celem wyliczenia kwoty waloryzacji z uwzględnieniem zasad z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie należy zgodzić się z organem, że wniosek strony o powołanie biegłego nie jest dla organu wiążący, gdy daną okoliczność organ może ustalić na podstawie akt sprawy, jednakże sposób wyliczenia powinien mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i być zrozumiały oraz weryfikowalny dla stron, a także sądu. Tymczasem, jak wyżej wskazano, organy obydwu instancji nie wyjaśniły sposobu i zasad wyliczenia kwoty waloryzacji powołując się na pisma GUS. Organ I instancji, który dokonywał waloryzacji za okres ostatnich dwóch lat również nie podał sposobu wyliczenia. To samo dotyczy wyliczenia odsetek.
Powołanie się bowiem na wzór wyliczeń stosowany przez Ministerstwo Finansów i pismo Zarządu Mienia Skarbu Państwa jest z przyczyn wyżej omówionych niewystarczające, gdyż jest nieweryfikowalne. Wobec tego przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutu naruszenia przez organy przepisów art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa. Gdyby się jednak okazało, że organ nie będzie w stanie przeprowadzić wyliczenia kwoty waloryzacji oraz odsetek i wyjaśnić tego wyliczenia, wówczas powinien dopuścić dowód z opinii biegłego i w decyzji dokonać oceny tego dowodu.
W kontekście odsetek należy wskazać, że nietrafne jest stanowisko skarżących, że odsetki powinny być liczone od zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Odsetki i waloryzacja to są dwie odrębne instytucje prawne. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zabezpiecza ona interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je. Natomiast skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela w terminie, regulują przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 481 § 1 kc. Według tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.
Tak więc żądanie odsetek nie jest zależne od poniesienia przez wierzyciela szkody jako następstwa opóźnienia. Wynika z tego, że odsetki należą się wierzycielowi w każdym wypadku opóźnienia niejako automatycznie i stanowią dla dłużnika sankcję za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie (w tym wypadku wypłaty odszkodowania), chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę. Nie mogą być zatem liczone od kwoty waloryzacji, gdyż to nie z zapłatą waloryzacji dłużnik się opóźnił.
Również chybione jest żądanie skarżących odnośnie zobowiązania organu do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości na okoliczność obecnej wartości nieruchomości. Byłby to dowód nieprzydatny dla sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, lecz waloryzacja już ustalonego odszkodowania, która powinna być dokonana według zasad określonych w przepisie art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego powoływanie się przez skarżących na przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji w sytuacji gdy wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania nastąpiło w 1976 r. i 1978 r. jest nieadekwatne. Obowiązujące wówczas przepisy dotyczące odszkodowań nie uwzględniały wartości rynkowej nieruchomości, lecz bazowały na stawkach urzędowych. Oczekiwania skarżących, że kwota waloryzacji powinna odpowiadać obecnej wartości nieruchomości mogą więc okazać nierealne.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.