Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Operatora Gazociągów Przesyłowych "[...]" S.A. Oddział [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. P. w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...],[...], obręb [...] i o zobowiązaniu Operatora Gazociągów Przesyłowych "[...]" S.A. do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. i w tym zakresie orzekł o:
- - ustaleniu odszkodowania na rzecz A. P. w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...],[...], obręb [...],
- - zobowiązaniu Operatora Gazociągów Przesyłowych "[...]" S.A. do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...], polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN1000 MOP 8,4 MPa na odcinku od ZZU [...] do węzła [...], w ramach budowy gazociągu granica Rzeczpospolitej Polskiej ([...]) - [...] (powiat [...]) wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa [...] oraz decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] zmieniającą w części decyzję z [...] marca 2015 r., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...],[...], obręb [...].
Decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] orzekł: w pkt I o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. P. w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...],[...], obręb [...], przeznaczonej pod lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego oraz w pkt II o zobowiązaniu Operatora Gazociągów Przesyłowych "[...]" S.A. do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Operator Gazociągów Przesyłowych "[...]" S.A.
Odwołujący zarzucił, że operat szacunkowy nie uwzględnia faktu odebrania przez właściciela nieruchomości drewna pochodzącego z wycinki, wobec czego kwota odszkodowania za wartość wyciętych drzew i krzewów została przez rzeczoznawcę policzona w sposób niewłaściwy. Do odwołania dołączono protokół kontroli i przekazania drewna z [...] lutego 2017 r.
Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 404) w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) - dalej: ugn - stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 24 lipca 2015 r. niezwłocznie po wykonaniu robót, o których mowa w ust. 1, na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 ugn.
Organ wskazał, że zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn, uwzględnia się w szczególności:
- 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;
- 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.
Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w 128 ust. 4 ugn uwzględnia się:
- 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;
- 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;
- 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;
- 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.
Natomiast jak wynika z treści art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Minister podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. (nr uprawnień [...]).
Organ wyjaśnił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.
Następnie organ przedstawił ustalenie biegłego odnośnie położenia działek nr [...] i nr [...], ich przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego, kształtu, stanu zagospodarowania. Na działkach nr [...] i nr [...] w miejscu przecięcia z gazociągiem nie ma elementów naziemnych infrastruktury technicznej.
Działka nr [...] na dzień rozpoczęcia robót, tj. [...] stycznia 2017 r. była obsiana pszenżytem ozimym, a działka nr [...] stanowiła łąkę. W związku z faktem, że prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości były prowadzone do [...] maja 2018 r. w pasie montażowym działki nr [...] nie dokonano uprawy pszenicy, a na działce nr [...] zniszczono trawę. Ponadto na działce nr [...] przeprowadzono wycinkę drzew.
Do oszacowania wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.
Biorąc pod uwagę przeznaczenie wycenianych działek do przeprowadzenia analizy biegły przyjął transakcje nieruchomościami gruntowymi - tereny przeznaczone pod uprawy rolne, z gminy [...] i [...] dokonane w latach 2017-2018.
Biegły do głównych cech decydujących o cenie nieruchomości zaliczył: położenie (37%), dojazd (31%), wielkość (32%). W wyniku przeprowadzonej analizy określił wartość rynkową przedmiotowych działek na kwotę [...] zł/m2
Wartość szkody trwałej równej zmniejszeniu wartości działek w pasie strefy kontrolowanej została wyceniona na kwotę [...] zł.
Wartość szkód w okresie prac budowlanych wyceniono na kwotę [...] zł.
Zmniejszenie wartości pożytków powstałych po robotach budowlanych zostało oszacowane na kwotę [...] zł, koszt odnowienia użytku zielonego (łąki) na kwotę [...] zł oraz szkody za wycięcie drzewostanu na kwotę [...] zł.
Ponadto w związku z czasowym wyłączeniem gruntu z produkcji i z zabiegów agrotechnicznych, koniecznym było przyspieszenie dochodzenia gleby do pełnej zdolności produkcyjnej poprzez dokonanie rekultywacji biologicznej, której koszty zostały określone na kwotę [...] zł., wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości inwestorowi w czasie eksploatacji urządzenia zostało obliczone przez biegłego w wysokości [...] zł. Łączna wartość szkód została oszacowana przez biegłego na kwotę [...] zł.
Ponadto w związku z prowadzoną inwestycją zaistniała konieczność pomniejszenia kwoty stanowiącej płatności bezpośrednie otrzymane dla przedmiotowej nieruchomości. Dla działki nr [...] i nr [...] zostały przyznane dopłaty w postaci jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do roślin strączkowych. W związku z powyższym Wojewoda [...] powiększył kwotę odszkodowania za płatności bezpośrednie za 2017 r. o kwotę [...] zł. Łącznie wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.
Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] lipca 2018 r. Minister stwierdził, że zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował rynek transakcyjny. Do wyceny wartości gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, co jest zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ugn. W ocenie organu rzeczoznawca prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych do wycenianej działki oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących nieprawidłowego uwzględnienia w kwocie odszkodowania wartości drzew i krzewów, organ drugiej instancji uznał, że są one zasadne. Jak wynika z art. 132 ust. 4 ugn za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania może zostać ustalony inny niż wskazany w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania.
Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół kontroli i przekazania drewna z [...] lutego 2017 r. podpisany przez inwestora oraz przez A. P., w którym ustalono, że na działce nr [...] wycięto drzewa i krzewy w ilości [...] sztuk oraz wskazano, że pozyskane drewno zostało przekazane właścicielowi, a także że właściciel nie zgłasza żadnych roszczeń. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że należało pomniejszyć odszkodowanie o kwotę [...] zł stanowiącą wysokość szkody powstałej w wyniku wycięcia drzewostanu i przyznać odszkodowanie na rzecz A. P. w wysokości [...] zł.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. złożył A. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa
- - poprzez uznanie, że protokół kontroli i przekazania drewna z [...] lutego 2017 r. wraz z opinią biegłego są wystarczającym dowodem na uznanie, że skarżący już otrzymał rekompensatę za wycinkę drzewostanu w postaci odebrania drewna oraz poprzez nieprzeprowadzenie innych dowodów na okoliczność, czy odebranie przez właściciela drewna z wyciętego drzewostanu w jakiś sposób, i jeśli tak to w jakiej kwocie, rekompensuje wycięcie drzewostanu, podczas gdy należało w tym zakresie albo uwzględnić stwierdzenia opinii biegłego powołane przed organem I instancji, albo dopuścić opinię biegłego, który przy obliczaniu szkody wziąłby pod uwagę, że drzewo nie jest wartością dodaną dla skarżącego, ale od początku stanowiło jego własność, a także, że skarżący został przymuszony do wycinki i nie może już korzystać z dobra jakim jest las w całości, dający tlen, wytchnienie i krajobraz przez długie lata, jak również ustaliłby szkodę poprzez ustalenie kosztów zalesienia i pielęgnacji, zupełnie odrębnych od drewna, które w takiej czy innej postaci nie zmieniło tylko właściciela. Najpierw drzewo a potem drewno od początku należało do skarżącego, poprzez odbiór drzewa skarżący nie otrzymał niczego "darmo", zachował jedynie swoją własność i to w odmiennej, mniej wartej dla niego, postaci,
- - poprzez przyjęcie, że szkody za wycięcie drzewostanu na działce nr [...] określone w operacie obejmowały tylko utratę drewna przez skarżącego, podczas gdy jako odszkodowanie szacuje się koszty zalesienia i pielęgnacji, zupełnie odrębne od drewna, które w takiej czy innej postaci nie zmieniło tylko właściciela. Drewno wszak nie ma wszystkich właściwości lasu, które może pozyskać właściciel.
- - poprzez ocenę opinii rzeczoznawcy, że w przypadku oddania drewna właścicielowi nie przysługuje żadne odszkodowanie, podczas gdy prawo do odszkodowania nie jest zależne od przyjętego sposobu liczenia szkody,
- - poprzez ocenę sformułowania z protokołu z [...] lutego 2017 r.: "właściciel nie zgłasza żadnych roszczeń", jako zrzeczenie się przez skarżącego z dalej idących roszczeń z powodu ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez wycinkę drewna podczas, gdy jest to tylko standardowe sformułowanie wskazujące, że już drewno zostało odebrane. Protokół dotyczył bowiem tylko odbioru drewna, które jeszcze przed wycinką było własnością skarżącego, a nie roszczeń z powodu ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez wycinkę.
- b) art. 8 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nie wycinanie lasu u sąsiadów, mimo położenia na ich nieruchomości dalszej części gazociągu, który u skarżącego spowodował wycinkę lasu, podczas gdy przepis nakazuje stosować zasadę równego traktowania i różne podmioty w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej traktować tak samo.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 128 ust 4 w zw. z art. 120 i 124-126 ugn oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie o prawie skarżącego do odszkodowania za ograniczenie korzystania z lasu podczas, gdy przepisy te przewidują prawo od odszkodowania za wywłaszczenie. Odszkodowanie należy się tak za wyrządzone szkody jak i za zmniejszenie wartości nieruchomości, a odebranie przez właściciela swoich rzeczy od naruszyciela nie powoduje braku szkody czy zmniejszenia wartości nieruchomości.
- - art. 130 ust. 2 ugn poprzez jego niezastosowanie i zmianę wysokości odszkodowania bez przeprowadzenia dowodu z nowego operatu szacunkowego podczas, gdy zgodnie z tym przepisem ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Na wartość odszkodowania nie składa się tylko to, czy właściciel odebrał swoją własność usuniętą z nieruchomości, ale wyrządzone szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości, co powinien określić biegły.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek także z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Jak wynika z decyzji organu I instancji organ ten orzekał na podstawie ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U z 2017 r., poz. 2302 ze zm.). Te przepisy odnosił do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Natomiast organ odwoławczy stosował przepisy ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Organ ten nie wyjaśnił dlaczego zastosował przepisy ustawy z 24 lipca 2015 r., tym bardziej, że w dacie orzekania obowiązywała i nadal obowiązuje ustawa z 24 kwietnia 2009 r. Również tę ustawę wskazał biegły, jako podstawę materialnoprawną swojego opracowania. Zważyć należy, że także decyzja z [...] marca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji została wydana na podstawie ustawy z 24 kwietnia 2009 r. Tą decyzją Wojewoda ograniczył sposób korzystania z nieruchomości.
Podnieść należy, że organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) nie może rozstrzygać (przy niezmienionym stanie prawnym) na podstawie innego przepisu prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 64/09; w Łodzi z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 439/19). Wobec czego już z tej tylko przyczyny decyzja organu odwoławczego nie mogła się ostać.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję i orzekł co do istoty sprawy wskazując na dowód, jakim był załączony do odwołania protokół przekazania drewna z [...] lutego 2017 r. Był to dowód wcześniej nie ujawniony. Organ II instancji w kwestii oceny tego dowodu i jego wpływu na treść rozstrzygnięcia odniósł się w dwóch zdaniach w końcowych wywodach decyzji. Pomniejszył kwotę odszkodowania o wartość wyciętych drzew wskazaną w opinii biegłego od kwoty odszkodowania ustalonej w decyzji organu I instancji. Wprawdzie organ II instancji ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko zobowiązany jest skontrolować decyzję organu I instancji, jednakże powinien to uczynić zgodnie z przepisami postępowania, a uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać szczegółowo przyczyny rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie organu w kwestii pomniejszenia odszkodowania jest lakoniczne, de facto ogranicza się do działania matematycznego odjęcia kwoty [...] zł od odszkodowania ustalonego przez Wojewodę.
Nie ma w nim analizy operatu w części dotyczącej wartości wyciętych drzew i krzewów oraz analizy protokołu. Z protokołu z [...] lutego 2017 r. wynika, że wycięto drzewa na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i [...]. Z akt sprawy ani zaskarżonej decyzji nie wynika czego decyzja ta (lub decyzje) dotyczy.
Organ nie zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie, czy i w jaki sposób informacje zawarte w protokole mają wpływ na wycenę dokonaną w operacie. Z opinii biegłego, jak również z załącznika do tej opinii nie wynika, że przedmiotem wyceny było [...] drzew i szkody związane z wycinką takiej właśnie ilości drzew. W tej sytuacji wymagało to wyjaśnienia przez biegłego na piśmie lub w formie opinii uzupełniającej. Należy przy tym podkreślić, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym bardziej więc organ powinien dopełnić wszystkich reguł procesowych, czego z przyczyn wyżej podanych nie uczynił.
Wobec tego zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa. Organ naruszył także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art 22 ust.1 ustawy z 24 lipca 2015 r. poprzez jego zastosowanie i niezastosowanie przepisów ustawy z 24 kwietnia 2009 r. Z przyczyn wyżej podanych przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.