Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], i orzekł, że majątek ziemski Folwark [...], położony w gminie [...], powiat [...], odpowiadający obszarowi, którego granice określono na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. P., stanowiącej załącznik do decyzji, nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej: dekret o reformie rolnej.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sprostowanym w dniu 3 sierpnia 2009 r., G. K. oraz T. K. zażądali wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska Folwark [...] położona w gminie [...], powiat [...], stanowiąca byłą własność S. K., nie podlegała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Rozpatrując po raz kolejny sprawę Wojewoda [...] decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. orzekł, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość podlegała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ponownie uchylił decyzję Wojewody [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] po raz kolejny orzekł, że majątek ziemski Folwark [...], położony w gminie [...], powiat [...], stanowiący obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], a także części powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w roku 1939 zajmowała 99,79 ha powierzchni ogólnej, w skład której wchodził obszar o powierzchni powyżej 50 ha, na którym można było prowadzić działalność wytwórczą w rolnictwie. Od rozstrzygnięcia tego odwołanie wniósł G. K. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszedł do odmiennych wniosków i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że majątek ziemski Folwark [...] nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej przechodziły bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 dekretu część druga), które stanowiły własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej nieważne są wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości dokonane po dniu 1 września 1939 r. Natomiast podstawę do orzekania w drodze administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – dalej: rozporządzenie.
Jak wynika z akt sprawy nieruchomość Folwark [...] położona była na terenie powiatu [...], wobec tego musiała spełniać ogólne normy obszarowe, by mogła zostać przejęta. Musiałaby więc mieć ponad 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych.
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 28 sierpnia 2001 r., w dziale Il dawnej księgi wieczystej pod nazwą Folwark [...] jako właściciel nieruchomości o powierzchni 180 morgów wpisany był S. K. Nieruchomość została nabyta na licytacji publicznej odbytej w Sądzie Okręgowym w [...] w dniu 24 lutego 1937 r.
Zgodnie z dokumentacją znajdującą się w księdze hipotecznej "Folwark [...]" (przechowywaną w zespole "[...]", nr zespołu [...], sygn. [...]), repertorium [...] numer porządkowy [...] oraz repertorium Nr [...] numer porządkowy [...], pozyskaną z Archiwum Państwowego [...], Oddział Zamiejscowy w [...], powierzchnia majątku S. K. wynosiła 180 morgów. Wielkość 180 morgów widnieje także w dokumencie "Przebieg sprawy dotyczącej Folwarku [...]", jak również w Świadectwie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 1947 r., Nr [...]. Z kolei świadectwo Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z 1947 r. podaje, że 180 morgów to 99 dziesięcin i 586 sążni.
Ze znajdującej się w aktach sprawy Ewidencji nieruchomości ziemskich wynika, że nieruchomość miała 100 ha, na które składało się 80 ha użytków rolnych, 15 ha łąk i 5 ha pastwisk. W ten sam sposób przedmiotowa nieruchomość została zapisana w Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan na dzień 31 grudnia 1947 r. (dokument przekazany przez Archiwum Akt Nowych w [...]). Ten obszar nieruchomości (100 ha) wskazuje Wykaz majątków państwowych powyżej 30 ha oraz Wykaz majątków położonych w promieniu 30 km od [...].
Znaczące odstępstwo od wielkości wymienionych w przywołanych dokumentach stanowi protokół z [...] stycznia 1946 r. dotyczący przekazania nieruchomości pod zarząd nadleśnictwa. We wskazanym protokole widnieje wielkość ± 120 ha, jednakże mając na uwadze wcześniej przywołane dokumenty wielkość ta wydaje się być zawyżoną i wynikać z błędnego odczytania dokumentu dotyczącego przebiegu sprawy przejęcia nieruchomości, [...].
Przy dokonywaniu oceny dotyczącej całkowitej powierzchni rzeczonej nieruchomości należy odnotować również opinię geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego J. P., która została dołączona przez pełnomocnika strony przy piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r. Zgodnie z przywołaną opinią powierzchnia majątku ziemskiego stanowiącego własność S. K. w 1939 r. wynosiła 99,79 ha. Z kolei dokumentacja wieczystoksięgowa wskazuje na wielkość 99,8885 ha. Zdaniem wnioskodawcy przesądza to o niespełnieniu wymaganego minimum powierzchniowego przez Folwark [...].
Wobec takich uwarunkowań należy stwierdzić, że jedyna niezmienna wielkość powtarzająca się w zgromadzonych w sprawie dokumentach, a nadto jedyna wielkość znajdująca odzwierciedlenie w stanowiących część materiału dowodowego dokumentach urzędowych, to 180 morgów. Przeliczenie tej wielkości według miar nowopolskich, zgodnie z którymi jedna morga to ok. 0,55987 ha, daje powierzchnię ok. 100,7766 ha. Wartość przekraczająca 100 ha (tj. ok. 108,4242 ha) pojawia się także przy przeliczeniu podanej wyżej powierzchni 99 dziesięcin i 586 sążni.
Natomiast powoływana przez geodetę uprawnionego P. wartość 99,79 ha wynika z dodania wielkości poszczególnych rodzajów użytków wchodzących w skład majątku a obliczonych przez biegłego (bez odwoływania się do dawnych jednostek miar). Przeliczenie 180 morgów jako 99,8885 ha zawarte jest zaś w oświadczeniu dawnego właściciela majątku, złożonym 11 grudnia 1942 r. w przedwstępnej umowie sprzedaży części majątku (4 morgów) małżeństwu K. Jest to jednak tylko prywatne oświadczenie właściciela, nie potwierdzone żadnym dokumentem urzędowym. Podana wielkość 99,8885 ha budzi zresztą wątpliwości z racji zastosowania w tej samej umowie różnych przeliczników jednostek miar. Skoro bowiem 180 morgów szacuje się na 99,8885 ha (co daje 0,5549 ha za 1 morgę), to wspomniane wyżej 4 morgi powinny być równoważne 2,2196 ha – tymczasem w umowie określa się je jako odpowiadające 2,2395 ha, czyli 0,559875 ha za 1 morgę. Z przyłożenia zaś do 180 morgów tego ostatniego przelicznika wynika powierzchnia 100,7775 ha.
Stwierdzić należy, że jednoznaczne ustalenie wielkości powierzchni majątku Folwark [...] (wyrażonej w hektarach) jest niemożliwe. Przywołane wielkości są bardzo zbliżone, różnice mieszczą się w przedziale 1 ha, co przy wielkości majątku ok. 100 ha może być efektem niewielkiej choćby niedokładności pomiarów. Za bardziej prawdopodobną uznać trzeba tezę, że majątek nieznacznie przekraczał 100 ha, co wynika bezpośrednio z przeliczenia wielkości 180 morgów jako 100,7766 ha, zgodnie z powszechnie przyjętą miarą 1 morga = 0,55987 ha.
W takiej sytuacji zbadać należy, czy całkowita powierzchnia majątku mieściła się w całości w zakresie definicji pojęcia majątku ziemskiego o charakterze rolniczym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Potrzeba dokonania wymienionych ustaleń spowodowana jest tym, iż dekret miał zastosowanie nie do wszystkich rodzajów użytków wchodzących w skład danego majątku objętego jedną księgą hipoteczną, lecz do takich jego części składowych, które z uwagi na swoją podstawową charakterystykę i zasadnicze cechy nadawały się do prowadzenia produkcji roślinnej i zwierzęcej, a tym samym nadawały się do wykorzystania na cele reformy rolnej.
W związku z tym stwierdzić należy, że nie można automatycznie wszystkich części nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru.
Dokonując takich ustaleń za konieczne Minister uznał odwołanie się nie tylko do dokumentów o charakterze archiwalnym, ale także do opracowania przygotowanego przez geodetę uprawnionego J. P. – jako przekonującego i opartego na wartościowych materiałach, w tym fragmencie mapy przeglądowej Nadleśnictwa [...] wg stanu na dzień 1 stycznia 1956 r. wraz z naniesioną granicą Folwarku [...]. W odniesieniu do charakterystyki poszczególnych rodzajów użytków wchodzących w skład majątku opracowanie przygotowane zostało w sposób nie budzący zastrzeżeń, a przyjęta metodologia pozwala uznać, że końcowe wnioski są logiczną konsekwencją poczynionych ustaleń. Za wiarygodną i rzetelną, w sposób logiczny wyjaśniającą wartość użytkową gleb, Minister uznał także Analizę gleb Folwarku [...] przygotowaną przez dra W. K. z Zakładu Gleboznawstwa Wydziału Rolnictwa i Biologii [...]
Jak wynika z materiałów dowodowych, przejęty majątek nie został rozparcelowany. Brak parcelacji potwierdza dokument będący sprawozdaniem z przebiegu sprawy przejęcia Folwarku [...],[...] oraz pismo Komisarza Ziemskiego Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 29 sierpnia 1946 r. Dodatkowo, zgodnie z protokołem z dnia [...] stycznia 1946 r., Powiatowy Urząd Ziemski w [...] przekazał Nadleśnictwu Państwowemu [...] całość majątku [...]. W przedmiotowym protokole wskazano, że przejęto "powierzchnię ogólną ± 120 ha (wszelkich danych powierzchniowych brak), w tym pow. zalesionych lub poleśnych ± 25 ha reszta nieużytki i bardzo słabe role nadające się tylko do zalesienia. Wszelkich zabudowań brak – spalone". Treść protokołu jednoznacznie wskazuje na nierolniczy charakter przejętych gruntów. Mimo formalnego przejęcia na cele reformy rolnej, majątek uznany został w całości za nienadający się do działalności rolniczej a jedynie do zalesienia. W efekcie oddany został do dyspozycji nadleśnictwa, a więc jednostki nie mającej związku z reformą rolną i odpowiedzialnej wyłącznie za tereny leśne.
Analiza mapy fotograficznej "[...]" z 1937 r. wskazuje, że na terenie majątku znajdowały się grunty o charakterystyce stricte rolniczej, przy czym niewątpliwie zajmowały one zdecydowanie mniejszą część powierzchni. Według obliczeń geodety P. na rok 1939 Folwark [...] było to: ok. 18,6 ha użytków rolnych, w tym ok. 4,81 ha gruntów ornych, ok. 7,79 ha łąk, ok. 6,0 ha pastwisk. Analiza wspomnianej mapy oraz mapy przeglądowej Nadleśnictwa [...] z 1956 r. (mapa ta przedstawia na poszczególnych obszarach rodzaj drzewostanu oraz jego wiek) prowadzi do wniosku, że porównywalna część nieruchomości zajęta była pod lasy – według obliczeń geodety P. stanowiły one ok. 24,34 ha. Pewną część majątku, ok. 4,01 ha, stanowiły drogi i grunty pod zabudowaniami. Największa zaś część – ok. 51,67 ha – określana jest jako nieużytki i grunty nadające się tylko do zalesienia. Taki typ użytków potwierdza zarówno Operat Prowizorycznego Urządzenia N-ctwa [...], jak i wzmiankowana ekspertyza dra K. (przygotowana na bazie operatu glebowo - siedliskowego rejonu Nadleśnictwa [...], który obejmował tereny dawnego majątku Folwark [...], sporządzonego przez Biuro Urządzenia i Geodezji Lasów Oddział w [...] na zlecenie Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, przy czym badaniem objęto obszar 66,5 ha), stwierdzająca że Folwark [...] to przede wszystkim lasy, nieużytki i bardzo słabe grunty, które z punktu widzenia ekonomiczno - środowiskowego nadal powinny być użytkowane leśnie.
Ponadto z ekspertyzy wynika, że brak jest w glebie śladu warstwy płużnej oraz stopniowe a nie ostre przejście między poziomami gleby, co wskazuje, iż na tym obszarze przed 1939 r. nie prowadzono działalności rolniczej, a występująca gleba nie jest glebą porolniczą. Charakter występujących na przedmiotowym obszarze gleb (leśne wytworzone na piaskach), ich fizyczna i chemiczna charakterystyka dowodzą, że nieruchomość nie była wykorzystywana rolniczo i nie mogła być przydatna do prowadzenia działalności rolniczej.
Należy w rezultacie przyjąć, że w skład majątku o powierzchni całkowitej przekraczającej 100 ha wchodziło ok. 24,34 ha lasów oraz ok. 51,67 ha nieużytków i gruntów oznaczonych jako przeznaczone pod zalesienie. W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy z uwagi na to, że znaczną część nieruchomości stanowiły lasy i tereny oznaczone jako przeznaczone do zalesienia, które nie miały charakteru rolnego, majątek ziemski faktycznie spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Jak podkreśla judykatura, restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy mogą zostać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. W związku z tym stwierdzić należy, że nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (3/89 /OTK). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, dlatego organ prowadząc postępowanie w sprawie o podpadanie nieruchomość lub jej części pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej powinien zbadać, czy nieruchomość lub jej część miała charakter rolniczy.
Przy badaniu czy dana nieruchomość posiada charakter rolniczy należy zaś mieć na uwadze, że jeśli poniesione zostaną znaczne nakłady finansowe, to do produkcji rolnej mogą być oczywiście wykorzystane niemal wszystkie grunty, w tym także grunty klasy VI i nieużytki. Przez nieruchomość nadającą się do rolniczego wykorzystania należy rozumieć tylko taką nieruchomość, która przy dokonaniu rozsądnych z gospodarczego punktu widzenia nakładów może być wykorzystywana rolniczo (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1609/09). Innymi słowy o możliwości rolniczego wykorzystania decydują zasadnicze cechy danej nieruchomości, jej podstawowa charakterystyka. W ten sposób na cele reformy rolnej nie nadają się nie tylko tereny zalesione, ale i grunty słabej jakości zdatne tylko do zalesienia, czy też halizny (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 747/10).
Odnosząc się do oceny przydatności przedmiotowego majątku na cele reformy rolnej, dokonanej przez Wojewodę, Minister stwierdził, iż zarówno przywołane w zaskarżonej decyzji pismo okólne Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21 lipca 1948 r. w sprawie ustalenia użytków w rozumieniu § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. Urz. Min. Rol. I R. R. z 1947 r. Nr 21, poz. 86), jak i wytyczne wskazane w załączniku Nr 1 do instrukcji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 grudnia 1946 r. w sprawie ustalenia cen sprzedaży nieruchomości ziemskich i ich przynależności dla nabywców z mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. Urz. Min. Roi. i R. R. z 1947 r. Nr 1, poz. 7), nie są i nie były źródłami powszechnie obowiązującego prawa, zatem nie mogły stanowić podstawy zakwalifikowania danej nieruchomości jako podpadającej pod działanie dekretu.
Nieuprawnione jest klasyfikowanie nieruchomości przez selekcję negatywną, maksymalnie rozszerzającą rodzaje nieruchomości podpadających pod działanie dekretu. Nie można np. przyjąć, że skoro dana nieruchomości nie ma charakteru leśnego to jest użytkiem rolnym, bez względu na posiadane cechy i skalę koniecznych nakładów. Również przywołana przez Wojewodę Tabela Klas Gruntów, stanowiąca załącznik do ustawy z dnia 26 marca 1935 r. o klasyfikacji gruntów do podatku rolnego (Dz. U. z 1935 r. Nr 27, poz. 203) nie może być podstawą orzekania, czy dana nieruchomość jest użytkiem rolnym podpadającym pod przepisy dekretu. Jedynie § 4 rozporządzenia, który musi być stosowany wprost, określa na potrzeby reformy rolnej, co uważa się za użytki rolne. Zgodnie z tym przepisem za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.
Tym samym wchodzące w skład Folwarku [...] lasy jak i nieużytki i grunty nadające się tylko do zalesienia nie mieszczą się w kategorii gruntów nadających się do wykorzystania do produkcji roślinnej lub zwierzęcej. Nie sposób przyjąć, że w lesie bądź na gruncie piaszczystym, nie wykazującym żadnej przydatności do działalności rolniczej, może być w normalny sposób prowadzona produkcja roślinna lub zwierzęca (czego świadomość miały władze ziemskie w 1946 r., oddając majątek do zalesienia). Wspomniane kategorie użytków nie mieszczą się zatem w granicach pojęcia nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym z art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej i jako takie nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej na gruncie dekretu.
Dodać też trzeba, że nieuzasadnione byłoby również przyjęcie założenia, że las pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku ziemskiego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że las mógł funkcjonować bez części rolniczej, natomiast część rolnicza mogła być normalnie użytkowana z wyłączeniem obszaru leśnego. Podobnie w żaden sposób nie da się wykazać istnienia dwustronnej zależności funkcjonalnej między użytkami rolnymi a nieużytkami, nadającymi się tylko do zalesienia.
Skoro zatem w skład majątku ziemskiego Folwark [...] wchodziły lasy i nieużytki o łącznej powierzchni ponad 76 ha – wyłączone z definicji nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej – to pozostała część tej nieruchomości nie spełniała normy obszarowej dla województwa [...], stanowiącej przesłankę przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu. Wniosek taki pozostaje aktualny bez względu na to, który przelicznik wielkości wyjściowej180 morgów zostanie zastosowany.
W świetle powyższych rozważań Minister nie zgodził się z interpretacją przepisów dekretu dokonaną przez Wojewodę [...], który uznał, że nieużytki należy zaklasyfikować jako grunty nadające się do działalności rolniczej, a w konsekwencji zwiększające areał użytków rolnych wymaganych do przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, poprzez uznanie, że nieruchomość ziemska Folwark [...] nie podlegała pod działanie przepisów tego dekretu ze względu na brak spełnienia minimum powierzchniowego, tak w odniesieniu do powierzchni niżej 100 ha, jak też areału użytków rolnych poniżej 50 ha;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, poprzez uznanie, że przejęcie w ramach reformy rolnej przez Skarb Państwa majątku ziemskiego [...], stanowiącego własność S. K., nie służyło realizacji celów reformy rolnej (majątek nie został rozparcelowany a przekazany do dyspozycji Nadleśnictwa Państwowego [...] w całości w 1946r.);
- 3. naruszenie prawa polegające na zmarginalizowaniu i błędnym przyjęciu, że dotyczące klasyfikacji gruntów, gleb, ustalenia użytków rolnych czy definicji nieużytku rolnego przywołane przez Wojewodę [...] (str. 11 i 12 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2013 r.), a wymienione w na str. 8 i 9 zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mogą stanowić podstawy zakwalifikowania danej nieruchomości jako podpadającej pod działanie dekretu, gdyż nie są i nie były źródłami powszechnie obowiązującego prawa;
- 4. oparcie się na ustaleniach dokumentu prywatnego sporządzonego na zlecenie wnioskodawców – opinii geodety uprawnionego J. P. i potraktowanie jej jako w pełni miarodajnego wyznacznika i podstawy rozstrzygnięcia tak kluczowej kwestii jak powierzchnia ogólna majątku ziemskiego Folwark [...] określona w opinii na 99,79 ha, przy jednoczesnym założeniu o tolerancji błędu pomiaru oraz i innych zapisów w ówcześnie sporządzanych wykazach i dokumentach w kwestii powierzchni tego majątku ziemskiego, co miało wpływ na finalny charakter rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie, że majątek ziemski Folwark [...] podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organ zbyt jednostronnie i niesłusznie orzekł o braku spełnienia przesłanek w zakresie wymaganego minimum powierzchniowego, zarówno w odniesieniu do ogólnej powierzchni majątku ziemskiego (poniżej 100 ha), jak też areału użytków rolnych (poniżej 50 ha). Dowodem na takie rozstrzygnięcie nie może być opinia uprawnionego geodety działającego na zlecenie spadkobierców S. K. W tej kwestii skarżący w pełni podziela argumentację Wojewody [...] przytaczaną w obydwu decyzjach (z dnia [...].11.2011 r. oraz z dnia [...].07.2013r.).
Odnosi się to również do kwestii, że przejęcie majątku ziemskiego Folwark [...] przez Skarb Państwa nie służyło realizacji celów reformy rolnej, co sugeruje Minister. Fakt, iż majątek po przejęciu przez Skarb Państwa nie został rozparcelowany nie wyklucza możliwości realizacji celów reformy rolnej. Przekazanie przedmiotowego majątku w styczniu 1946 r. Nadleśnictwu Państwowemu nie może być traktowane jako wyłączenie z potencjalnej produkcji rolnej, gdyż w zasobach zarządzanych przez Lasy Państwowe znajdują się także grunty rolne.
Jak wynika z ukształtowanej linii orzecznictwa, wbrew stanowisku organu, który wydał zaskarżoną decyzję, należy stwierdzić, iż pod pojęciem nieruchomości ziemskiej należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska), ale także te, które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej. Oznacza to, że pojęcie nieruchomości ziemskiej obejmowało także nieużytki o charakterze rolnym, jeżeli tylko są powiązane ze sobą gospodarczo, zaś wykorzystanie jej na cele reformy rolnej jest nieistotne (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2009 r., I OSK 619/8). W tym kontekście argumenty prezentowane przez organ II instancji w kwestii użytków rolnych lub nieużytków o charakterze rolnym nie zasługują na uwzględnienie, a argumentacja Wojewody [...] jest ze wszech miar uzasadniona i obiektywnie słuszna.
Ponadto kluczowym dowodem w sprawie – według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – stała się opinia geodety uprawnionego J. P., dołączona przez pełnomocnika wnioskodawcy przy piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r. Jej wartość dowodowa jako dokumentu prywatnego budzi zastrzeżenia skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu, ale z powodów zupełnie innych, niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie poprawności i przejrzystości rozstrzygnięcia, jako niezbędnego elementu decyzji administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (np. wykonanie decyzji). Zarzuty podniesione w skardze są natomiast bezpodstawne.
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania G. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i orzekł, że majątek ziemski Folwark [...], położony w gminie [...], powiat [...], odpowiadający obszarowi, którego granice określono na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. P., stanowiącej załącznik do decyzji, nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W ocenie sądu granice obszaru, który nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nie mogą być określone w sposób, który może wywoływać wątpliwości i powodować trudności w wykonaniu decyzji. A tak może być, jeśli rozstrzygnięcie odwołuje się tylko do mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. P., bez wymienienia numerów działek ewidencyjnych "objętych" rysunkiem mapy, tym bardziej, że w przypadku wielu działek tylko ich część wchodzi w obszar, który według numeracji aktualnej ewidencji gruntów nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Sąd stwierdza, że o wiele poprawniej i precyzyjniej można było określić aktualne granice obszaru Folwarku [...], opierając się nie tylko na granicach przedstawionych na mapie, ale konsekwentnie na opinii geodety J. P., który w opinii tej wymienia, jakie działki i o jakiej powierzchni obejmuje mapa przedstawiająca aktualne granice Folwarku [...].
Ponadto, jeśli mapa wspomnianego geodety stanowiąca część opinii ma być załącznikiem do decyzji i przez to wyznaczać treść rozstrzygnięcia, wraz z sentencją decyzji opartą na ustaleniach geodezyjnych opinii, to organ powinien doprowadzić do uzyskania przez te dokumenty statusu dokumentu urzędowego.
O doniosłości poprawnego rozstrzygnięcia decyzji wypowiadała się zarówno doktryna jak i orzecznictwo. Warto jedynie przytoczyć za Cz. Martyszem, że "rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej (...) to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. (...) musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086): "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 107 k.p.a., LEX 2010).
Podzielając to stanowisko sąd uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie zostało sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" i może wywoływać wątpliwości utrudniające wykonanie decyzji (np. poprawny wpis własności do księgi wieczystej), a nadto treść rozstrzygnięcia oparto na dokumencie nie mającym charakteru urzędowego, dlatego też wady te sąd uznała za na tyle istotne, że stanowiły one podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zauważyć należy, że ich istotą jest podważenie ustalenia organu odwoławczego, że w trybie przepisów o reformie rolnej mogły być przejęte tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym oraz że nieużytki i lasy lub grunty nadające się tylko do zalesienia nie mogły podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister ustalił bowiem, że w skład majątku ziemskiego Folwark [...] wchodziły lasy i nieużytki o łącznej powierzchni ponad 76 ha – wyłączone z definicji nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej – a zatem pozostała część tej nieruchomości nie spełniała normy obszarowej dla województwa [...], stanowiącej przesłankę przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu.
W związku z tym zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), stwierdził, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz.
17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni akceptuje.
Stosownie zaś do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "Za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe." Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/10, "Analiza tych przepisów [dekretu o reformie rolnej z uwzględnieniem celów reformy – art. 1 ust. 2 lit. a i b oraz przepisów wykonawczych] prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty." Sąd w obecnym składzie podziela to stanowisko, gdyż cele reformy określone w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu o reformie rolnej wskazują, że nieruchomości ziemskie (lub ich części) o charakterze rolnym musiały umożliwiać w chwili ich przejęcia prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie przez podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu, czyli przez podmioty inne niż dotychczasowy właściciel.
Przekazanie pod zarząd Lasów Państwowych w 1946 r. obszaru Folwarku [...], co podnoszone jest w skardze, również nie wypełnia żadnego celu reformy rolnej, określonego w pozostałych punktach art. 1 ust. 2 (punkty od c do e), pamiętając dodatkowo o wyjściowym założeniu, że na cele reformy rolnej przeznaczone mogły być tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a nieużytki i las takiego charakteru nie posiadają, zgodnie z powołanym przepisem wykonawczym do dekretu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Najwyższego, jak i Sądu Najwyższego nie budzi kontrowersji pogląd, że "Lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.
- 13) nie przechodziły, co do zasady, na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejściu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz.
- 82) – zob. wyrok NSA z dnia 17.11.2008 r., I OSK 1563/07, ONSAiWSA 2010/3/53.
Sąd podziela przy tym ustalenia organu odwoławczego, że w skład majątku ziemskiego Folwark [...] wchodziły lasy i nieużytki o łącznej powierzchni ponad 76 ha, a zatem pozostała część tej nieruchomości, bez względu na jej powierzchnię ogólną wynikającą z przeliczenia na hektary 180 mórg, nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Sąd w niniejszym składzie uznaje bowiem za przekonujące stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2006 r., I OSK 1236/05, zgodnie z którym "Organy administracji muszą ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym oraz nieruchomości funkcjonalnie z nią związane przekraczały normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej" (LEX nr 321147).
Oparcie ustaleń organu, co do struktury (charakteru) przejmowanej nieruchomości na opinii geodety J. P. i analizie gleb Folwarku [...] przygotowanej przez dr W, K, z Zakładu Gleboznawstwa Wydziału Rolnictwa i Biologii [...], również nie budzi zasadniczych zastrzeżeń sądu, z punktu widzenia zasad proceduralnych. Wyprzedzająco zastrzec należy przy tym, że to, co z punktu widzenia poprawności rozstrzygnięcia na gruncie art. 107 § 1 k.p.a. mogło stanowić pewną wadę, nie odbiera prywatnej ekspertyzie waloru dowodu na gruncie art. 75 § 1 k.p.a.
Jest kwestią bezsporną, że biegłym w znaczeniu proceduralnym jest osoba powołana na biegłego przez organ orzekający. Z art. 84 § 1 k.p.a. wynika, że "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii." Jednakże art. 75 § 1 k.p.a. w zdaniu pierwszym stanowi, że "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem." Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Szczecinie w wyroku z dnia 21 czerwca 2001 r., SA/Sz 2290/99, stwierdził, że "(...) powołany przepis [art. 75 § 1 k.p.a.] nie nakazuje dyskwalifikowania opinii biegłego przez to, że przygotował on tę opinię na zlecenie strony. Opinia biegłego, tak jak każdy dowód w sprawie podlega swobodnej ocenie organu, który sam decyduje, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)" (LEX nr 657702).
Teza tego wyroku może być nieco myląca, gdyż za opinię biegłego uznaje ekspertyzę przygotowaną na zlecenie strony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, tym niemniej za poprawną należy uznać zasadniczą myśl tej tezy, że na gruncie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. również taka ekspertyza podlega, jako dowód w sprawie, ocenie organu. W innym wyroku z dnia 15 lutego 2010 r., II OSK 1424/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "(...) Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu istnienia danego faktu (art. 75 k.p.a.). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji przedstawienia przez stronę postępowania stosownej ekspertyzy – sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w tym zakresie oraz ponoszącą odpowiedzialność zawodową za opracowanie opinii – organ nie był zobowiązany do powołania biegłego z zakresu budownictwa.
Tym samym organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 80 k.p.a." (LEX nr 597271). Tezę tę można odpowiednio odnieść do niniejszej sprawy. Jeśli zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał opracowanie przygotowane przez geodetę J. P. za przekonujące i oparte na wartościowych materiałach, w tym fragmencie mapy przeglądowej Nadleśnictwa [...] według stanu na dzień 1 stycznia 1956 r. wraz z naniesioną granicą Folwarku [...], a analizę gleb przygotowaną przez dr W. K. za "wiarygodną i rzetelną, w sposób logiczny wyjaśniającą wartość użytkową gleb", to nie ma przeciwwskazań, aby dowody te stanowiły podstawę ustaleń organu, które to ustalenia sąd w niniejszej sprawie akceptuje. Tej ocenie nie można bowiem skutecznie przeciwstawić przeciwnych wniosków wyprowadzonych przez Wojewodę [...] z wewnętrznych instrukcji lub pism okólnych organów naczelnych, odnośnie do formalnej klasyfikacji gleb, które z całą pewnością nie stanowiły prawa powszechnie obowiązującego, a w każdym razie nie można uznać tej oceny na gruncie art. 80 k.p.a. za naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a, sąd orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte w rozważaniach sądu, odnośnie do poprawności rozstrzygnięcia, jakie powinno znaleźć się w osnowie decyzji, a także ocenę pozostałych zarzutów skargi.