Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (Wójt) z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania W. M. (Skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E. M..
Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
Skarżąca sprawuje opiekę nad córką E. M. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2002 r o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe. Niepełnosprawność orzeczono od urodzenia. W związku ze sprawowaną opieką wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca, wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220), powoływanej dalej jako "u.ś.r.".
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wójt, decyzją z [...] września 2020 r., utrzymaną w mocy przez Kolegium, decyzją z [...] listopada 2020 r., odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci przysługiwania jej prawa do emerytury. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji wyrażony w zaskarżonej decyzji, że fakt pobierania przez Skarżącą emerytury stanowi przesłankę negatywną do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na okoliczności w jakich nabyła prawo do emerytury.
Ponadto Kolegium wskazało, że na ocenę sytuacji pobierających emeryturę opiekunów osób niepełnosprawnych nie rzutuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17. Zdaniem Kolegium, wyrok ten nie spowodował uchylenia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dlatego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i uznają, że przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest obowiązujący. Kolegium wskazało ponadto iż według ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Jednak cytowana ustawa nie przewiduje zbiegu prawa do tych świadczeń z prawem do emerytury. Powyższy przepis ustawy dotyczy wyłącznie prawa do zbiegu świadczeń wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych co oznacza iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Na decyzję Kolegium Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r., opierającej się na literalnym brzmieniu ustawy z pominięciem celów regulacji oraz celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niezastosowaniu się do art. 32, art. 69, art. 71 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż Skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na przyznane prawo do emerytury rolniczej w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy córka Skarżącej dotknięta jest niepełnosprawnością, zaś Skarżąca z uwagi na sprawowanie opieki nad córką zmuszona jest do rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę na niepełnosprawną córką Skarżąca posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organy obu instancji, opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury.
Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać przywoływany w decyzji Kolegium wyrok NSA z 10 lica 2018 r. I OSK 134/18).
W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 ustawy świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19).
Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia.
Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem li tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie Skarżąca mimo posiadania prawa do emerytury (które to prawo nabyła uzyskując odpowiedni wiek emerytalny) mogłaby podjąć dodatkowe zatrudnienie, za które otrzymywałaby wynagrodzenie przy jednoczesnej wypłacie emerytury (bez konieczności jej zawieszania). Skarżąca rezygnując z podjęcia zatrudnienia, podjęła się opieki nad niepełnosprawną córką. Jeśli zatem jej przejście na emeryturę wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co wypełniało podobną funkcję, jak obecne świadczenie pielęgnacyjne, to brak jest powodów, by pod względem wymiaru przyznawanego przez państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jej pozycji w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały.
Jak bowiem trafnie zauważał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 351/20 "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.".
Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy i o co wnioskowała Skarżąca – pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe.
Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 K.p.a. na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Ponadto z treści art. 79a K.p.a., stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym Skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencję oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania Skarżącej.
Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzaj się do obowiązku poinformowania Skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawna córka) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.