Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków K. W. i Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r.
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] marca 2014r., nr [...]. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...].
Pismem z dnia 8 października 2014 r. K. W., zaś pismem z dnia 20 października 2014 r. Z. W., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., podnosząc, że zostali pominięci jako strony postępowania (interes prawny wywodząc z współwładania przedmiotową nieruchomością) oraz kwestionując wystąpienie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), pozwalających na stwierdzenie nabycia działki nr [...] pod drogę publiczną.
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. z uwagi na brak interesu prawnego skarżących.
W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem legitymację prawną do wystąpienia w wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ma nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz także inny podmiot, który wykaże w sprawie posiadanie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa.
Przy czym pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, dla której może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Organ ustalił w oparciu o treść aktu notarialnego z dnia [...] września 1982 r., Rep. A [...] iż Z. i J. małż. W. darowali swoją nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], dawniej ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą KW nr [...] na rzecz swoich synów Z. W. i K. W. Z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w W. przy ul. [...], oznaczona uprzednio jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona przy ul. [...] w W. stanowi współwłasność Z. W. i K. W. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] września 1982 r.
Z treści wypisu z rejestru gruntów Prezydenta Miasta W. z dnia 17 lutego 2014 r., wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha, z której wydzieliła się działka nr [...] o pow. [...] ha, położona przy ul. [...] w W. stanowiła grunt niehipotekowany, zaś współwładającymi byli Z. W. i K. W. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej dokumenty organ ustalił, że Z. W. i K. W. nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], gdyż w wyniku umowy darowizny z dnia [...] września 1982 r. nabyli jedynie własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawniej ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], tym samym władanie działką nr [...] przez Z. W. i K. W. nie znajduje umocowania w tytule prawnym do nieruchomości.
Organ wskazał, iż jedynie tytuł prawny do nieruchomości oparty na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego taki interes prawny daje, a tym samym tworzy przymiot strony.
Zatem współwładający nie posiadają interesu prawnego, co implikuje brak przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu, a tym samym nie mogą go skutecznie zainicjować.
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków K. W. i Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy podkreślił, iż stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia Z uwagi na pierwotny charakter nabycia ww. prawa, stronami postępowania są również podmioty, którym do gruntu drogowego przysługują inne niż własność prawa rzeczowe.
Organ wskazał, iż z dokumentów przedmiotowej sprawy wynika, ze w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] miała nieuregulowany stan prawny (właściciel nieustalony - grunt niehipotekowany), a Z. W. i K. W. nie wykazali tytułu prawnego do spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., jak również aktualnie.
Organ odwoławczy biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdził, że Z. W. i K. W. nie posiadają tytułu prawnorzeczowego, który przyznałby im przymiot stron postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. względem działki nr [...], a zatem rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania należy uznać za prawidłowe.
Organ odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego posiadania działki nr [...] wskazał, iż posiadanie nie jest prawem rzeczowym, a jedynie stanem faktycznym. W polskim ustawodawstwie istnieje zasada numerus clausus praw rzeczowych, która ustanawia zamknięty katalog praw rzeczowych, do których zalicza się: własność, użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebność, zastaw, hipotekę oraz spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Tak więc błędnym jest twierdzenie, że posiadanie jest tytułem prawnorzeczowym przyznającym przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wnieśli K. W. i Z. W. Obaj skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem skarżących Organ dokonał nieprawidłowej i zawężającej wykładni art. 28 k.p.a. a w konsekwencji błędnie przyjął iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Wydając postanowienie z dnia [...] października Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że stronami postępowania są były właściciel nieruchomości i następcy prawni właściciela nieruchomości jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia ą z uwagi na pierwotny charakter nabycia ww. prawa, stronami postępowania są również podmioty, którym do gruntu przysługują inne niż własność prawa rzeczowe.
Zdaniem skarżących Organ błędnie twierdzi, że władającemu (posiadaczowi samoistnemu) przymiot strony nie przysługuje.
Skarżący Z. W. podkreślił, ze w orzecznictwie władający jest stroną postępowania w postępowaniu wprowadzającym zmiany w ewidencji gruntów dotyczących władającego (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005r. IV Sa/Wa 1321/050). Jest również stroną postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżący podkreślili, że posiadanie jest prawem majątkowym i prawnie chronionym a skoro władanie jest prawem majątkowym a wydana decyzja narusza, wręcz pozbawia władania czyli prawa majątkowego władającego to władający ewidentnie jest stroną postępowania. Nieuznanie za stronę postępowania osoby, której w postępowaniu mocą decyzji odbiera się prawo majątkowe jest sprzeczne z elementarnymi zasadami prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nie zasadna.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r.
Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Stroną jest, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego.
Interes prawny w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym ustalenie tej kwestii jest tak oczywiste, że nie wymaga wykładni.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], wydana została w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).
Stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia oraz podmioty, którym do gruntu drogowego przysługują inne niż własność prawa rzeczowe.
Organ ustalił, ze w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] miała nieuregulowany stan prawny (właściciel nieustalony - grunt niehipotekowany), a Z. W. i K. W. nie wykazali tytułu prawnego do spornej działki na dzień 31 grudnia.1998 r., jak również aktualnie.
Samo władanie nieruchomością oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą i nie jest tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości.
W przedmiotowym przypadku władanie działką nr [...] przez Z. W. i K. W. nie znajduje umocowania w tytule prawnym do nieruchomości, a jedynie tytuł prawny do nieruchomości oparty na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego taki interes prawny daje, a tym samym tworzy przymiot strony.
Zatem współwładający nie posiadają interesu prawnego, co skutkuje brakiem przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu, a oznacza to, ze tym samym nie mogą go skutecznie zainicjować.
Kodeks postępowania administracyjnego przewidział w takim przypadku instytucję odmowy wszczęcia postępowania tj w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - art. 61a k.p.a.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Tak wic w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ bada w pierwszej kolejności kwestię jaką stanowi zagadnienie legitymacji czynnej osoby występującej z wnioskiem oraz czy decyzja w odniesieniu do której ma być prowadzone postępowanie nieważnościowe istnieje w obiegu prawnym.
Zatem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą stroną tzn w tym wypadku nieposiadającą tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, organ po takim wstępnym ustaleniu, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 Kpa dochodzi wtedy, gdy organ w postępowaniu wstępnym ustali, że w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe, np. brak przymiotu strony w sprawie lub przesłanki przedmiotowe np. brak decyzji administracyjnej stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Zarzuty skargi są niezasadne. Powołane przez skarżących wyroki wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, nie mogą mieć przełożenia na ocenę przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym oceny legalności decyzji wydanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.