Uzasadnienie
A. K., reprezentowana przez pełnomocnika C. T., wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], którą to decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2013r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 roku, nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1976r., nr [...].
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 roku nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha położonego we wsi [...], gmina [...], stanowiącego byłą własność W. i M. małż. T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1976 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...].
Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 roku została wydana gdy małż. T. liczyli sobie po [...] lat. W niniejszej sprawie Naczelnik Miasta i Gminy w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 roku ustalił, że gospodarstwo małż. T. wykazywało niski poziom produkcji rolnej. W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] maja 1976 roku spisany w gospodarstwie małż. T., w którym stwierdzono, m.in. że "zagospodarowanie gruntu jest słabe, często leży odłogiem". Komisja spisująca powyższy protokół zakwalifikowała gospodarstwo do przejęcia "za rentę z urzędu".
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpiła A. K., reprezentowana przez C. T., której legitymację do działania w niniejszym postępowaniu organ ustalił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2007 roku sygn. akt. [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 roku, nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1976r., nr [...].
W dniu [...] maja 2013 r. A. K., reprezentowana przez C. T., zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013r. kwestionując rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów obowiązujących przed 1989 r. oraz ustalenia poczynione co do niskiego poziomu produkcji rolnej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r.
Dokonując ponownej analizy organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Organ wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 roku, nr [...], wydana została na postawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U., Nr 21, poz. 118). Dyspozycja zawarta w art. 9 ust. 2 ww. ustawy stwierdzała, że gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub rolnik zaliczony został do jednej z grup inwalidów.
Jak wynika z aktu Własności Ziemi z dnia [...] marca 1976 r., znak: [...], w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 roku małż. T. liczyli sobie po [...] lat. W aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1976 roku, w którym stwierdzono, m. in. że "zagospodarowanie gruntu jest słabe, często leży odłogiem". Komisja spisująca powyższy protokół zakwalifikowała gospodarstwo do przejęcia "za rentę z urzędu".
Organ przyjął, że przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974r., ani też wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej od spełniania przez to gospodarstwo szczegółowych kryteriów. Dyspozycja zawarta w §4 ust 3 w/w rozporządzenia wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z powyższego wynika, że ocena gospodarstwa należała do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej. Należało zatem uznać, że ustalenia dokonane przez zespół specjalistów rolnych mogły stanowić podstawę do przejęcia w/w gospodarstwa na podstawie art.9 ust 2 w/w ustawy.
A. K., reprezentowana przez pełnomocnika C. T., wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013r. sukcesywnie kwestionując rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów obowiązujących przed 1989 r. oraz ustalenia poczynione co do niskiego poziomu produkcji rolnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga podlegała uwzględnieniu, niezależnie od argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że przepisy art. 156-159 k.p.a., regulują nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest, zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie, których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie, których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane, jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji.
Na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U., Nr 21, poz. 118), gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub rolnik zaliczony został do jednej z grup inwalidów.
Jak słusznie wskazał organ rozwiązanie to miało charakter swojego rodzaju sankcji prawnej, ale przyznawało rolnikowi rentę. Ta prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego nie tylko uwzględniała określony stan faktyczny, ale wiązała się również z aktywnością rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę.
Prawidłowe ustalenie przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej miało więc decydujące znaczenie dla przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku i cechował je element ocenności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012r., IV SA/Wa 2058/11).
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011r. I OSK 1993/10) w sprawach, które toczyły się w oparciu o przepisy wskazanej ustawy z dnia 29 maja 1974r. zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58).
W przedmiotowej sprawie kwestia wieku właścicieli gospodarstwa rolnego była okolicznością bezsporną do ustalenia w toku postępowania o wywłaszczenie, natomiast wykazanie niskiego poziomu było uzależnione od szeregu czynności dowodowych.
Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. lustracji gospodarstw rolnych dokonywał zespół w składzie 3 specjalistów o dokładnie wskazanych specjalnościach i zespół ten sporządzał protokół, w którym w oparciu o kryteria określone w tym przepisie wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Ustalenia zawarte w tym protokole praktycznie decydowały, czy dane gospodarstwo było przejmowane.
Naczelnik gminy oparł się na protokole lustracji gospodarstwa z dnia [...] maja 1976r. Protokół ten nie zawiera jednak informacji czy przy lustracji brali udział właściciele gospodarstwa oraz czy umożliwiono im składanie wyjaśnień. Akta sprawy nie zwierają żadnego powiadomienia właścicieli o tej czynności.
Dalej należy podnieść, że z dokumentacji znajdującej się przy wydawaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa winno wynikać, że dane świadczące o niskim poziomie produkcji były zgromadzone z ostatnich trzech lat, jak wymaga tego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. Oznacza to, że naczelnik gminy musiał dysponować opisem stanu zainwestowania gospodarstwa nie jednorazowo, lecz z kolejnych po sobie następujących trzech latach. Taka konstrukcja przepisu gwarantowała, że będą podlegały przejęciu te gospodarstwa, które są zaniedbane trwale, nie zaś jednorazowo z przyczyn choćby losowych. W przedmiotowej sprawie w aktach nie ma opisu stanu gospodarstwa z kolejnych trzech lat.
Następnie, z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że poziom produkcji gospodarstwa ustalał naczelnik po zasięgnięciu opinii komisji gminnej rady narodowej. W aktach brak takiej opinii, co oznacza, że doszło do naruszenia przywołanego przepisu.
Jako następny element należało podnieść kwestię lasu, o pow. [...] ha przejętego gospodarstwa (pow. łączna [...] ha). Przede wszystkim w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. i zawartej tam definicji gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania organ musi wykazać czy kryteria tamże wskazane mogły odnosić się także do lasów. Bo okoliczność, że w trybie ustawy z 1974r. przechodziły na rzecz Państwa także grunty leśne w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy nie budzi wątpliwości.
Ponadto, decyzja o przejęciu gospodarstwa skierowania była do W. T. w sytuacji gdy był on jedynie współwłaścicielem gospodarstwa rolnego (Akta Własności Ziemi Nr [...]).
Organ winien odnieść się również do samych kryteriów ocennych zawartych w protokole lustracyjnym (w zestawieniu z przedstawionymi wyżej uchybieniami). W dacie jego sporządzania właściciele gospodarstwa rolnego mieli po [...] lat, natomiast przeciętne polony z okresu 3 lat: przy zbożach wynosiły [...]q/ha (średnia wsi 23q/ha), okopowe [...] (średnia 180 q/ha), użytki zielone [...] (średnia 45). Nie wiadomo przy tym jakiej klasy były grunty, jaka była charakterystyka terenu. Należy wskazać, że dane te wskazują, że wynik produkcji rolnej (mimo wieku rolników) nie był wcale zły.
Natomiast uwzględniając to, że gospodarstwo prowadziły osoby powyżej 70 roku życia należało uznać, że było ono prowadzone z dołożeniem maksymalnej staranności. Kolejne kryteria również nie świadczą o zaniedbaniu gospodarstwa rolnego (trzoda chlewna [...]szt/100ha, przy średniej 77, bydło [...] szt/100ha przy średniej 135). Natomiast kryterium "nawożenie mineralne" w żadnym mierze nie było miarodajne bowiem przy mniejszym nawożeniu mineralnym plon jest mniejszy lecz może być jakościowo lepszy.
Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, że organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego względu skargę uwzględnił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do wszystkich przesłanek nieważnościowych wskazanych w uzasadnieniu, będąc jednocześnie związanym wykładnią przedstawioną w niniejszej sprawie przez Sąd.
Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.