Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. L., reprezentowana przez radcę prawnego, oraz pismem z dnia [...] października 2019 r. J. K., J. K., J. K., J. K. i J. P., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 736/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku M. L. z dnia [...] grudnia 2002 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
M. L. wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącą wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1363/16 grzywny w kwocie [...] zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Ponadto skarżąca podkreśliła, że od złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość do dnia dzisiejszego upłynęło już ponad 16 lat, a mimo to postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Organ od dłuższego czasu nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy, a skarżąca nie jest na bieżąco informowana o aktualnym jej stanie, ani o przyczynach jej niezałatwienia w terminie.
Przy czym organ dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, pozwalającym na wydanie kończącego sprawę rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, iż w przedstawionych okolicznościach sprawy uzasadnione jest żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...] zł, bowiem od terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego wyrokiem Sądu z 27 stycznia 2016 r., upłynęły już ponad 3 lata, a nadto nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody które uniemożliwiałyby rozpoznanie wniosku odszkodowawczego. Jednocześnie skarżąca podniosła zasadność przyznania jej od organu sumy pieniężnej, gdyż niewątpliwie doznała krzywdy związanej z przewlekłym postępowaniem. W konsekwencji M. L. wniosła o:
- 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości [...] zł na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa;
- 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa;
- 3) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty sądowej w wysokości prawem przewidzianej.
J. K., J. K., J. K., J. K. i J. P. podali, że pomimo powołanego wyroku Prezydent przez szereg miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Szereg kierowanych ponagleń pozostawiał bez żadnej reakcji. Ponadto do zakończenia sprawy nie zmobilizowało organ również dwukrotne ukaranie go wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1363/16 oraz z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 39/19 grzywnami odpowiednio w kwotach [...] zł i [...] zł, ani też wezwanie do wykonania wyroku z dnia 18 września 2019 r. Zdaniem skarżących zasadny zatem jest wniosek o przyznanie na ich rzecz od organu sum pieniężnych, gdyż mają oni poczucie krzywdy i bezsilności, skoro organ nie podejmuje długi czas czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
Jednocześnie poczucie krzywdy jest szczególnie dotkliwe dla J. K. i J. P., którzy jako schorowane osoby w podeszłym wieku obawiają się, czy trwające 20 lat postępowanie zakończy się za ich życia. Wobec powyższego J. K., J. K., J. K., J. K. i J. P. wnieśli o:
- 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny z tytułu niewykonania wskazanego wyroku
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wskazanego wyroku;
- 3) zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżących od organu, wg. norm przepisanych.
Odpowiadając na skargi Prezydent wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że zgodnie z treścią przepisu art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jedną z przesłanek umożliwiających przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową, objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jest pozbawienie dawnego właściciela bądź jego następców prawnych możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W toku postępowania organ ustalił, iż na gruncie dawnej nieruchomości [...] została wybudowana obecna ulica [...] (dawniej ul. [...]). Przy czym w okolicznościach przedmiotowej sprawy kwestią sporną jest jaka część nieruchomości została zajęta pod budowę ulicy przed, a jaka po dniu [...] kwietnia 1958 r. Organ zauważył również, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań oraz ich stopniem skomplikowania, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania.
Postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2217/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z opisanych skargi, a także postanowił sprawy te prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 2005/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje.
Skargi są zasadne.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 736/15, zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku M. L. z dnia [...] grudnia 2002 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 21 kwietnia 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 21 czerwca 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1363/16 i z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 39/19, grzywien w kwotach odpowiednio 1000 zł i 3000 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wnioski o wymierzenie mu z tego powodu grzywny są niewątpliwie uzasadnione. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 4000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie dwukrotne ukaranie organu grzywnami w kwotach 1000 zł i 3000 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego.
Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio dwukrotnie grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4 lata od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy.
Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwotach po 500 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa