Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Przedstawicielstwa [...] przy Rzeczypospolitej Polskiej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, oraz odmawiającą wszczęcia postępowania w ww. sprawie.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. u. Nr 32 poz. 191 z późń. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiło Przedstawicielstwo [...] w Rzeczypospolitej Polskiej zarzucając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z art. 5 ust. 1 i art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. oraz o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten, kto wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości. Organ podtrzymał stanowisko, że w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa, [...] nie posiadał tytułu pranego do spornej nieruchomości, a zatem nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, w konsekwencji także Federacja [...] – jako następca prawny [...] – nie jest aktualnie uprawniony do występowania z zadaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Organ naczelny podkreślił ponadto, iż nie podziela twierdzeń strony co do dyplomatycznego statusu [...].
Załącznik do Układu [...] z dnia [...] dotyczący statusu prawnego przedstawicielstwa [...] określa w jakich miastach w Polsce znajdują się oddziały tego przedstawicielstwa i wskazuje, że otwieranie oddziałów Przedstawicielstwa w innych miastach będzie dokonywane na podstawie porozumienia międzyrządowego. Natomiast umowy dwustronne z [...] i [...] r. nie mówią o utworzeniu ośrodków [...] jako oddziałów Przedstawicielstwa, lecz o innych jednostkach funkcjonujących "Przy Przedstawicielstwie [...]". Zgodnie z Układem [...] tylko Oddziały Przedstawicielskie w innych miastach korzystały z prawa zakrajowości, tym samym ośrodki [...] funkcjonujące poza tą strukturą takiego uprawnienia nie posiadały.
Reasumując organ stwierdził, że skoro z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpił podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jednocześnie organ orzekający nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to decyzja orzekająca o umorzeniu postępowania nadzorczego i jednocześnie odmawiająca wszczęcia wnioskowanego postępowania należy uznać za prawidłową.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Ambasada [...] w Rzeczypospolitej Polskiej reprezentowana przez Przedstawicielstwo [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 7, 75 §1, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 157 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również art. 35 i 36 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie przepisu art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż pojecie "korzystają" użyte w tym przepisie należy wiązać ze stanem prawnym, a nie faktycznym.
W konkluzji skargi wniesiono o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa.
Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32).
W kwestii interesu prawnego Przedstawicielstwa [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. naczelny organ administracji zajął w obu decyzjach negatywne stanowisko. Swoje stanowisko organ uzasadnił analizą dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. działki oznaczone nr [...] i [...] były w użytkowaniu wieczystym [...] i stanowiły własność Skarbu Państwa. Następnie na mocy umowy z dnia [...] założono spółkę [...] po tytułem [...] z siedzibą w M. i w posiadanie tej spółki przeniesiono nieodpłatnie [...] i [...] znajdujące się m.in. w Polsce. Zgodnie z porozumieniem z dnia [...] zawartym pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem [...] o wzajemnym przekazywaniu działek gruntu dla budowy ośrodków [...], rząd polski zobowiązał się do przekazania stronie [...] dla budowy ośrodków [...] przy Przedstawicielstwie [...] m.in. działki gruntu o pow. [...] ha położonej w K., województwo [...].
Zgodnie z art. [...] tego porozumienia budynki i inne obiekty, wybudowane na działkach wymienionych w artykule [...] (zatem także na działce położonej w K.), będą własnością [...]. Bezspornym w sprawie jest to, że nie doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego, ani nie dokonano wpisu tego prawa do księgi wieczystej na rzecz Przedstawicielstwa [...]. Należy jednak zauważyć, że pojęcie "korzystają" użyte w art. 12 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 roku należy rozumieć jako stan faktyczny, a nie tylko prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 1994 roku, sygn. akt I SA 842/93, ONSA 1995/2 poz. 80). Status ośrodków [...] działających przy Przedstawicielstwie [...] wyjaśniało Ministerstwo Spraw Zagranicznych w licznych pismach. I tak w piśmie skierowanym do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] wyjaśniono, że działki gruntu zostały przekazane stronie [...] dla budowy ośrodków [...] przy Przedstawicielstwie [...] w Polsce.
Oznacza to, że stroną w tym przypadku było państwo, a wybudowane ośrodki miały status porównywalny ze statusem samego przedstawicielstwa. Podobne stanowisko zostało zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia [...] roku skierowanym do Dyrektora Departamentu Sądowego Ministerstwa Sprawiedliwości. Natomiast w pismach z dnia [...]2006 r., oraz [...] 2007 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych zajęło stanowisko, że ośrodki [...] nie wchodziły w skład przedstawicielstwa dyplomatycznego. Organ natomiast na podstawie innych dokumentów nie zbadał, w jakiej zależności od Przedstawicielstwa [...] działa ośrodek [...] położony w K. Zatem zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie jaki był w dacie 27 maja 1990 r. status ośrodka [...] znajdującego się w K. tj. czy wchodził on strukturalnie w skład przedstawicielstwa [...]. Od wyjaśnienia zaś tej kwestii zależy ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 stycznia 2007 r., bowiem zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające (...) nie podlega uwłaszczeniu na rzecz gmin mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne państw obcych oraz instytucje międzynarodowe korzystające z immunitetów dyplomatycznych i konsularnych.
Zasadnicza wada skutkująca uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie polega więc na niewyjaśnieniu w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości.
Wykazane wyżej wady postępowania organu pierwszej instancji wskazują na istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zbadać strukturę organizacyjną Przedstawicielstwa [...], jakie miejsce w tej strukturze zajmował ośrodek [...] w K., kto stal na czele tego ośrodka i jaki był status tej osoby. Następnie po ustaleniu tych okoliczności rozważy legitymację skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1994 roku nr [...].
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.