Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Agencji [...][...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2017 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [...] przekazał na rzecz Agencji [...][...] Skarbu Państwa nieruchomości stanowiące działki geodezyjne o nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położone na terenie wsi [...], gmina [...].
Wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r. J. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. We wniosku wskazał, iż działki oznaczone nr [...] i [....] na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowiły własność osoby fizycznej, tj. samego wnioskodawcy – J. J. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki nr [...] i [...] na dzień wydania decyzji Wojewody [...] stanowiły własność prywatną. Stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] wydana została z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz.299 ze zm.). Przy czym nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż dotyczy rozdysponowania mienia w ramach Skarbu Państwa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Agencja [...][...]. We wniosku podniosła w szczególności, że nieruchomość obejmująca działki nr [...] i [...] nie stanowiła w dniu wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] własności osoby fizycznej, tj. J. J. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że J. J. aktem notarialnym z [...] czerwca 1989 r. Rep. [...] nabył od L. H. gospodarstwo rolne położone w P. o pow. [...] ha, w skład którego wchodziły działki nr [...] i [...] (por. decyzja Wojewódzkiego Inspektora [...] [...] i [....] w [...] z [...] kwietnia 2008 r. nr [...]).
Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] wprowadził wykaz zmian gruntowych, dotyczący podziału działek nr [...] i [...]. Jednocześnie sprostował błędny zapis, który polegał na przypisaniu nieruchomości Skarbu Państwa do nieruchomości stanowiącej własność J. J. Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji podał, że na skutek odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1999 r. nastąpiła różnica w powierzchni działek nr [...] i [...], wynikająca z błędnie przyjętej granicy. Zostało dokonane ponowne rozliczenie powierzchni działek, w wyniku którego wydzielono działki nr [...] i [...]. Niniejsze działki miały być wyłączone z nieruchomości J. J. Własność tych działek miała być przeniesiona na Skarb Państwa.
Z uwagi na zaistniałe zmiany wypis z rejestru gruntów, według stanu z 1999 r., wskazywał na Skarb Państwa jako właściciela działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha.
Wojewódzki Inspektor [...][...] i [...] w [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [....] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne, ustalone przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii własności gruntu.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że brak w obrocie prawnym decyzji Starosty [....] z [...] kwietnia 1999 r. oznacza, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Podkreślił również, że w dniu jej wydania działki nr [...] i [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Tym samym nie podlegały przekazaniu Agencji [...][....] Skarbu Państwa.
Krajowy Ośrodek [...][...] Oddział Terenowy w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r. nr [....]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r.;
- 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z powołanych przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie oceny okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- 3) art. 75 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego;
- 4) art. 11 Kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nieodniesienie się do okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na podstawie wyżej odpisanych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2017 r. nr [...];
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia spraw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Poza sporem jest to, że reżimem prawnym ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.) – zwana dalej "ustawą" objęte mogło być mienie Skarbu Państwa, tj.: 1) nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego i inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, 2) inne nieruchomości i składniki mienia pozostałe po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń, 3) lasy nie wydzielone geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, tego rodzaju nieruchomości, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji [...][...] Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33 ustawy. Z przekazania mienia, o którym mowa w art. 17, podmiot przekazujący i Agencja sporządzały protokół zdawczo-odbiorczy. Protokół ten zawierał spis z natury przejmowanych składników majątku, sporządzony według zasad prowadzenia rachunkowości (art. 19 ustawy).
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że Wojewoda [...] wydając decyzję o przekazaniu na rzecz Agencji [...][...] Skarbu Państwa mienia nieruchomego winien to uczynić, jeżeli chodzi o nieruchomości rolne, tylko w stosunku do nieruchomości skarbowych, wydzielonych geodezyjnie.
Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast to, że przedmiotem decyzji o przekazaniu mienia z [...] listopada 1999 r. nr [...] były działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. łącznej [...] ha, co do których wówczas brak było tytułu prawnego, w szczególności w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej (np. rozgraniczeniowej), umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, prawomocnego orzeczenia sądowego, z których wynikałoby prawo własności Skarbu Państwa do tegoż gruntu.
Wojewoda [...] ustalił stan prawny przedmiotowych działek jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntów z [...] września 1999 r., a więc dokument o charakterze wyłącznie informacyjnym [art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) – zwanej dalej "Pgik"].
Po drugie – na skutek ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora [...] [...] i [...] w [...] z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] o wprowadzeniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków (wydzielenie z działek nr [...] i [...] odpowiednio działek nr [...] i [...]) i sprostowaniu błędnego zapisu w tej ewidencji (w zakresie przypisania nieruchomości Skarbu Państwa do nieruchomości J. J.) – wykreowane nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] nie istniały w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1999 r. nr [...] w sensie geodezyjno-prawnym. Ze względu na skutek ex tunc wspomnianej wyżej decyzji stwierdzającej nieważność, nie były to wówczas wyodrębnione w terenie nieruchomości rolne (grunty) w rozumieniu art. 46 § 1 w zw. z art. 461 Kodeksu cywilnego i art. 1 pkt 1 ustawy, czy działki gruntu w rozumieniu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.).
Wobec tego teren o pow. [...] ha (w sensie planistycznym teren upraw polowych, bez prawa zabudowy RPO – zaświadczenie Wójta Gminy w [...] z [...] września 1999 r. nr [...]), jako obszar niewydzielony geodezyjnie, a niebędący lasem, o którym mowa w art. 1 pkt 3 ustawy, nie mógł stanowić przedmiotu przekazania [....] na podstawie decyzji wydanej w trybie z art. 17 ust. 1 ustawy.
Wobec tego słuszny jest pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...] była obciążona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przepisy art. 17 ust. 1 i art. 1 ustawy oraz art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 i 2 Pgik nie dawały Wojewodzie [...] podstawy do ustalenia stanu własnościowego gruntu tylko i wyłącznie na podstawie informacji z ewidencji gruntów i budynków, w tym do przekazania [...] gruntu rolnego, niewydzielonego geodezyjnie. Wskazane wyżej przepisy są jasne i bez dodatkowych zabiegów interpretacyjnych można ustalić, że zostały w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc "rażący" naruszone.
Trafnie też wskazał Minister, że w niniejszej sprawie kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, w szczególności tego rodzaju, że organ administracji orzekający w trybie tzw. nadzoru nie byłby kompetentny do ich odwrócenia. Brak zwłaszcza dowodu na to, aby po wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] listopada 1999 r. sporny grunt był przedmiotem obrotu cywilnoprawnego Zagadnienie to nie jest sporne między stronami.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym były decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane w trybie nadzorczym z art. 156 Kpa. Organ nadzoru oceniał na podstawie art. 156 § 1 Kpa legalność decyzji kończącej sprawę o przekazanie mienia w trybie art. 17 ust. 1 ustawy, mając do dyspozycji zgromadzone w postępowaniu zwyczajnym dowody oraz te dowody, które zostały wytworzone później, a miały istotne znaczenie dla sprawy nadzorczej. Organ nadzoru, będąc organem administracji publicznej, nie był kompetentny do rozstrzygnięcia sporu własnościowego jaki wystąpił w niniejszej sprawie pomiędzy Agencją [...][...] działającą w imieniu Skarbu Państwa, po 1 września 2017 r. Krajowym Ośrodkiem [...][...] Oddziałem Terenowym w [...], a J. J. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł rozstrzygnąć kwestii spornych dotyczących tego, czy teren o pow. [...] ha, oznaczony jako działki nr [...] i [...], objęty kontrolowaną decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [....], zawierał się w dacie wydania tej decyzji w granicach gruntu objętego umową sprzedaży z [...] czerwca 1989 r. Rep.
A nr [...] i czy w związku z tym stanowił wówczas własność J. J. Organ nadzoru nie mógł przesądzić spornych kwestii dotyczących tego, czy grunt J. J. uległ powiększeniu, w wyniku błędu powstałego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz tego, czy pomiędzy działkami skarbowymi, a działkami J. J. przebieg granicy stał się niezgodny ze stanem prawnym, co wymagałoby rozgraniczenia tychże gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi badał jedynie legalność decyzji z [...] listopada 1999 r. nr [...] przez pryzmat wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Stanowisko Ministra o tym, że działki nr [...] i [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa i nie mogły podlegać przekazaniu w trybie art. 17 ust. 1 ustawy trzeba rozumieć w ten sposób, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...], nie było dokumentu wskazującego tytuł prawny Skarbu Państwa do wydzielonych działek nr [...] i [...] (dowodu własności), co wynika z uzasadnienia ostatecznej decyzji [...] z [...] kwietnia 2008 r.
Jak wynika z akt sprawy spór własnościowy pomiędzy [...] i J. J. zawisł przed Sądem Rejonowym w [...], na skutek wytoczenia przez [...] Oddział Terenowy w [...] przeciwko J. J. powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Sprawa prowadzona jest pod sygn. akt [...]. W tym więc zakresie wypowie się sąd powszechny, ponieważ istnieje domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych, a niewątpliwie spory o własność są sprawami cywilnymi (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).
Jeżeli chodzi o podniesiony na rozprawie zarzut braku legitymacji skargowej po stronie Krajowego Ośrodka [...][...] Sąd zwraca uwagę, że 1 września 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku [...][...] (Dz. U. z 2017 r. poz. 623), co wynika z art. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku [...][...] (Dz. U. z 2017 r. poz. 624 ze zm.). Zgodnie z art. 45 i art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) z dniem 31 sierpnia 2017 r. znosi się Agencję [..][...] [która przejęła od 16 lipca 2003 r. ogół praw Agencji [...][...] Skarbu Państwa – art. 18 ust. 2 i art. 19 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592)]. Z dniem 1 września 2017 r. tworzy się Krajowy Ośrodek [...][...], który z tym dniem wstąpił w ogół praw i obowiązków [...], w tym praw wynikających z art. 5 ustawy (wykonywanie powierzonego [...] przez Skarb Państwa prawa własności) oraz decyzji administracyjnych (a więc i decyzji wydanych w trybie art. 17 ust. 1 ustawy).
Krajowy Ośrodek [...][...] jest państwową osobą prawną (art. 2 ust. 1 ustawy o Krajowym Ośrodku [...][...]). Krajowy Ośrodek wykonuje zadania państwowe w zakresie administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne (art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o Krajowym Ośrodku [...][...]).
Skoro więc ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...] orzekała o przekazaniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] do Zasobu [...][...] Skarbu Państwa (art. 12 ustawy), zasobem tym dysponowała do 31 sierpnia 2017 r. [...] (art. 12 ust. 3 ustawy), a w jej miejsce od 1 września 2017 r. wszedł Krajowy Ośrodek [...][...], to ten podmiot miał interes prawny, w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", w kwestionowaniu niekorzystnej dla Skarbu Państwa decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r. Poza sporem jest bowiem, że Agencja [...][...] Skarbu Państwa (poprzednik prawny [...]) była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] listopada 1999 r. Krajowy Ośrodek [..][...] jako dalszy następca prawny strony postępowania o przekazanie mienia w trybie art. 17 ust. 1 ustawy był zatem legitymowany do czynnej obrony interesów Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.