Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji [...]działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm. – dalej: u.g.n.r.), decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., przekazał na rzecz Agencji [...] nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni [...] ha, położone we wsi [...] gm. [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J., w tym m.in. działki oznaczone nr [...].
Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. J. W. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., w części dotyczącej działek nr [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., w części dotyczącej działek nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż decyzją z 1993 r. nie zmieniono stanu prawnego przedmiotowych działek, bowiem zarówno przed przekazaniem gruntów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, jak i po przekazaniu, działki te figurowały jako własność Skarbu Państwa, natomiast decyzją, która ukształtowała stan prawny działek nr [...] była decyzja Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. W. [...]. Wnioskodawca wskazał, że chce założyć księgę wieczystą na swoją własność w oparciu o akt własności ziemi. Powołał się przy tym na postanowienie Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2013 r., Nr. dz. [...] odmawiające założenia księgi wieczystej, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że najpierw należy usunąć z obrotu decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2015 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1973 r., wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J., sprostowanego postanowieniem Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2013 r., J. W. i A. W. stali się z mocy prawa współwłaścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, położonych w S., po [...] części każdy z nich.
Decyzją z dnia [...] marca 1977 r., Naczelnik Gminy W. przejął na rzecz Państwa gospodarstwo rolne bez budynków, położone we wsi R. o pow. [...] ha oraz udział wynoszący [...] części we współwłasności działek oznaczonych nr [...] o pow. [...] ha, położonych we wsi S. – stanowiące własność A. W. Jak wynika z pisma Starosty J. z dnia [...] marca 2013 r., adresowanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J., przy wpisywaniu w rejestrze gruntów wsi S. założonym w 1978 r. w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa, pominięto natomiast prawo własności do [...] części tych działek przysługujące J. W..
Następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1979 r. wszczęto postępowanie wymienne gruntów wsi S., które zatwierdzono decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. W wyniku wymiany za działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha wydzielono ekwiwalent w działkach nr [...] o łącznej pow. [...] ha na rzecz Skarbu Państwa w całości. Stan wynikający z wymiany gruntów zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. został uwidoczniony w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie działki te zostały przekazane na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r.
Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. wydana została na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 u.g.n.r. Zgodnie z art. 17 u.g.n.r., nieruchomości określone w art. 1 i 2, nie stanowiące składników majątku przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art.
33. Aby nieruchomość mogła być przekazana Agencji na podstawie art. 17 u.g.n.r., niezbędne było, aby mieściła się w zakresie normowania art. 1 u.g.n.r. Przepis ten wskazywał, że ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.
Z załączonego do kontrolowanej decyzji wypisu z rejestru gruntów Państwowego Funduszu Ziemi wynika, iż działka nr [...] stanowiła łąki oznaczone symbolem [...], zaś działka nr [...] łąki oznaczone symbolami [...] oraz [...]. W sentencji decyzji powołano się ponadto na treść prowadzonej dla ww. działek przez Sąd Rejonowy w J. księgi wieczystej KW nr [...]. Jak wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr [...] przez Sąd Rejonowy w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych, KW nr [...], w dacie wydawania kwestionowanej decyzji w powyższej księdze w dziale II ujawniony był Państwowy Fundusz Ziemi na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] maja 1952 r., znak: [...]. Obecnie w dziale II nadal ujawniony jest Państwowy Fundusz Ziemi, zaś podstawę wpisu obok ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] maja 1952 r. stanowi postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1997 r. W dziale III tej księgi widnieje ponadto szereg ostrzeżeń o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze, a rzeczywistym stanem prawnym, w tym ostrzeżenie o niezgodności między stanem prawnym obejmującym działki [...] ujawnionym w księdze, a rzeczywistym stanem prawnym, zabezpieczające roszczenie Agencji Nieruchomości Rolnych o ujawnienie prawa własności ww. działek.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98, "zasada wyrażona w art. 3 ustawy 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach." Mając na uwadze, że przedmiotowe działki w dacie wydawania decyzji Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 1993 r. stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz ich własność w księdze wieczystej wpisana była na rzecz Skarbu Państwa, uznać należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż badana w trybie nadzoru decyzja w części dotyczącej przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działek nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Nie stwierdzono ponadto, aby przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej ww. działek wystąpiły inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., powodujące jej nieważność. Zgodnie z art. 17 u.g.n.r. organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości Agencji Własności rolnej Skarbu Państwa był wojewoda, zatem Wojewoda [...] miał kompetencję do orzeczenia w przedmiocie przekazania Agencji działek nr [...]. Nie stwierdzono również, aby decyzja była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Kontrolowana decyzja skierowana została do stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie występują także w niniejszej sprawie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a pkt 5-7, tj. nie wynika z okoliczności sprawy, aby decyzja w omawianej części była niewykonalna, a w razie wykonania wywołała czyn zagrożony karą czy też zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W. Opisując fakty, które doprowadziły do utraty przez niego udziału we własności działek nr [...] (zbieżne ze stanem ustalonym przez Ministra) stwierdził, że błędna i bezprawna decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. pozbawiła go własności i uniemożliwia założenie księgi wieczystej. Wszystkie organy państwowe i administracyjne przyznają, że doszło do rażącej pomyłki, ale decyzję Wojewody [...] jest władny uchylić tylko organ wyższego stopnia. Wszak to Państwo zabrało mu własność, o czym nie wiedział, a jest to czyn karalny. To Państwo doręczało sobie potwierdzenia odbioru dokumentów, pomijając współwłaściciela. W takiej sytuacji Minister nie może obecnie stwierdzić, cyt. "że wszystko jest w porządku".
Wobec powyższego wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2015 r. oraz decyzji tego organu z [...] lipca 2015 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ nadzoru naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 8 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r., w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – w trybie art. 17 u.g.n.r. – działek nr [...].
W dniu wydania decyzji z [...] grudnia 1993 r. art. 17 ust. 1 u.g.n.r. stanowił, że "Nieruchomości, określone w art. 1 i 2, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33." Przepis art. 1 tej ustawy stanowił natomiast, że reguluje ona zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, określając jednocześnie, o jakiego rodzaju mienie chodzi (także w art. 2).
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie – w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – jest to, czy przekazane na podstawie decyzji z [...] grudnia 1993 r. na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki o numerach [...] stanowiły w całości własność Skarbu Państwa, czy też – jak twierdzi skarżący – w udziale [...] stanowiły jego własność.
Organ nadzoru uznał, że jest związany domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wpisu w księdze wieczystej nr 18145 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. Z wpisu w dziale II tej księgi wynikało, że na dzień wydania decyzji z [...] grudnia 1993 r. właścicielem działek nr [...] był Skarb Państwa (PFZ). Rację ma przy tym organ nadzoru twierdząc – poprzez odwołanie się do orzecznictwa – że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.
W ocenie sądu w niniejszym składzie domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie wyklucza jednak możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to postępowaniu kwestia zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowić może zagadnienie prejudycjalne. Samo zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnym przez właściwy do tego sąd powszechny, nie obala jeszcze domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W zbliżonej procesowo sytuacji, gdzie rozstrzygnięcie sporu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowiło zagadnienie wstępne dla postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie odszkodowania, mimo domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (podniesionego w zarzucie kasacyjnym), co do właściciela gruntu, za który miało być wypłacone odszkodowanie (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., I OSK 1375/11, baza orzeczeń).
Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się obecnie postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub jakiekolwiek inne postępowanie cywilne z powództwa J. W., mające na celu przesądzenie, jaki był (lub jest) stan własności działek nr [...], ale organ nadzoru zawieszając postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może jednocześnie wezwać stronę postępowania, w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego.
Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego (nawet przy wyrobionym na ten temat stanowisku) wskazywanie rodzaju powództwa, z jakim strona powinna wystąpić do sądu powszechnego (czy to w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy np. art. 189 k.p.c.). Jakakolwiek ocena sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie byłaby bowiem wiążąca dla sądu powszechnego. Zwrócić można jedynie uwagę, że "Przekazanie nieruchomości Skarbu Państwa AWRSP w trybie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie oznacza żadnej zmiany w stosunkach własnościowych i innych prawach rzeczowych związanych z przekazaną nieruchomością. Zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wobec własności Skarbu Państwa sprawuje tylko czynności powiernicze" (zob. wyrok NSA z 28.11.2001 r., II SA 1929/00, LEX nr 84479). Może to ułatwić decyzję w przedmiocie doboru środka prawnego dla ewentualnego postępowania prejudycjalnego.
Brak natomiast zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w okolicznościach faktycznych, których organ nadzoru nie kwestionował, w tym w sytuacji, gdy Skarb Państwa został jedynym właścicielem działek nr [...] w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1979 r. zatwierdzającą postępowanie wymienne gruntów wsi S., w którym skarżący J. W. nie uczestniczył, świadczy o prowadzeniu postępowania nadzorczego wobec decyzji z [...] grudnia 1993 r. w sposób, który może naruszać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Dobitnie dał temu wyraz skarżący w treści skargi do sądu administracyjnego.
W tej sytuacji przesądzenie kwestii cywilnej przez właściwy sąd powszechny może mieć zasadnicze znaczenie dla oceny (w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) rozstrzygnięcia zapadłego na podstawie art. 17 u.g.n.r., przy czym decyzja wydana na podstawie tego ostatniego przepisu, jak wynika z cytowanego wyroku NSA z 28.11.2001 r., II SA 1929/00, nie ma wpływu na stosunki dotyczące prawa własności. Brak zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mógł mieć zatem wpływ na wynik sprawy, a przy tym nie wywołałby u skarżącego poczucia braku zaufania do działania organu publicznego w demokratycznym państwie.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.