Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 201 Or. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie dróg gminnych A - droga nr [...] kwietnia w m. [...], B - droga nr [...] w m. [...], C - droga nr [...] w m. [...], D - droga nr [...] w m. [...], E - droga nr [...] w m. [...] oraz na przebudowie przepustów na istniejących rowach melioracyjnych, jak również na przebudowie dróg innych kategorii w zakresie skrzyżowań (drogi powiatowe [...],[...],[...]).
Pod ww. inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]. Powyższa decyzja zatwierdziła projekt podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji, w wyniku czego zostały wydzielone m.in. działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha.
Pismem z dnia 19 maja 2011r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, w obrębie [...] na rzecz W. K..
W trakcie prowadzonego postępowania została ujawniona okoliczność, że część ww. działek była zajęta pod drogę publiczną gminną przed dniem 1 stycznia 1999r., a zatem organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. zawiesił postępowanie do chwili otrzymania ostatecznych decyzji Wojewody [...] stwierdzających nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r.
w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi gminne:
- - Nr [...] z dnia 4 czerwca 2018r. dotyczącej działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]
- - [...] z dnia 16 maja 2016r. dotyczącej działki nr [...].
Podkreślono, że następstwem wydania powyższych rozstrzygnięć deklaratoryjnych przez Wojewodę [...] była zmiana przedmiotu postępowania i Starosta [...], po podjęciu na nowo zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz W. K., prowadził je w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, powstałej po podziale działki nr [...].
Natomiast w zakresie działek nr [...] i [...], organ I instancji umorzył postępowanie odszkodowawcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020r., nr [...] w związku z tym, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] działki te stanowiły już własność Gminy [...].
Następnie Starosta [...], po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy z dnia 3 kwietnia 2019r.), orzekł o ustaleniu odszkodowania za część nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w obrębie [...] decyzją z dnia [...] maja 2019r., nr [...].
Od ww. decyzji odwołanie złożył W. K., wskutek czego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na uchybienia operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy i pozyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego T. R. w postaci operatu szacunkowego z dnia 20 listopada 2019r., Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz W. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę o nr ewid. [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] gm. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...], zobowiązując do jego wypłaty Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zakwestionował prawidłowość wykonania operatu szacunkowego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej RozpWyc.
Wojewoda podkreślił, że opinia o wartości nieruchomości podlega takiej samej ocenie przez organ I instancji, jak każdy inny dowód w sprawie i musi on na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić, czy okoliczność wartości nieruchomości została w wystarczający sposób udowodniona. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie służy zaś rozstrzyganiu sprawy za organ I instancji. Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie.
W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami ww rozporządzenia RozpWyc.
Podkreślono ponadto, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2019r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. R., po analizie którego organ I instancji uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania.
Wartość nieruchomości ustalona została w wysokości [...] zł.
Wojewoda [...] odnosząc się do w/w operatu szacunkowego stwierdził, że analiza treści nie ujawniła braków formalnych ani błędów obliczeniowych sporządzonej wyceny. Z uwagi na mieszane przeznaczenie planistyczne wycenianej działki (w części dominującej powierzchniowo - rolne, zaś w pozostałej części - budowlane) rzeczoznawca umownie podzielił wycenianą dz. [...] o pow. [...] m2 na część "rolną" ([...] m2) i "budowlaną" ([...] m2).
Budowlana część działki została wyceniona na podstawie cen wyselekcjonowanych nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, położonych na północno-wschodnich terenach Gminy [...]. Wartość tej części nieruchomości - uwzględniając cechy rynkowe przedmioty wyceny - wyniosła niespełna 50 zł/m2.
Dla części rolnej zastosowano natomiast tryb § 36 ust. 3 RozpWyc z uwagi na fakt, że ceny średnie z transakcji drogowych były o ponad 50% wyższe od cen gruntów rolnych, a jednocześnie - na terenie rynku lokalnego obejmującego obszar Gm. [...] nie zanotowano transakcji drogowych mogących stanowić bezpośrednio podstawę wyceny.
Podkreślono, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).
Wskazano ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
W ocenie Wojewody operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2019r. zawiera prawidłowo przyjętą metodologię ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł W. K..
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 75 § 1, 76 a § 1, 77 § 1 oraz art 80 k.p.a., przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T.R. wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, gdy tymczasem operat sporządzony w niniejszej sprawie obarczony jest licznymi błędami, skutkującymi wadliwością wyceny i powodującymi, że operat ten jest nieprzydatny w procesie wyceny.
W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość – działkę nr [...] o powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł na rzecz W. K..
Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z 20 listopada 2020r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. R.. W ocenie Sądu powyższe zarzuty są bezzasadne.
Zatem odnosząc się do zarzutów związanych z operatem szacunkowym należy wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.). Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolei jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).
Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.
W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".
Decyzją ZRiD Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie wymienionych w ww. decyzji dróg gminnych.
W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym biegły wskazał, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość w postaci ww. działek wydzielonych pod inwestycję była niezabudowana i w dominującej części o powierzchni rolnej ([...] m.kw.), natomiast w pozostałej części budowlanej ([...] m.kw.) Działki znajdują się w terenie rolnym, w strefie oddziaływania linii energetycznych 400 KW, przeznaczonym (w ww. mniejszej części) pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową i usługi.
Biegły przy wycenie wskazał, że aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości wynikający z planistycznego przeznaczenia oraz cel wywłaszczenia powoduje konieczność wyceny - w przypadku budowlanej części działki – w oparciu o transakcje wyselekcjonowanych nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, położonych na północno-wschodnich terenach Gminy [...]. Wartość tej części została oszacowana na 50 zł za metr kw. Natomiast dla pozostałej, rolnej części biegły zastosował tryb wyceny na podstawie §36 ust.3 rozporządzenia – mała zasada korzyści – z uwagi na brak transakcji drogowych na terenie Gminy [...], do porównań przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości położonych w dalszych gminach powiatu. W toku postępowania odwoławczego biegły w piśmie z 22 czerwca 2020 r. w sposób wyczerpujący dodatkowo uzasadnił poszczególne cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi.
Biegły zastosował do wyceny przedmiotowej nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W niniejszej sprawie biegły ustalił zbiór transakcji sprzedaży prawa własności podobnych nieruchomości gruntowych, na terenie Gminy [...], co okazało się niewystarczające i zakres badania rynku został rozszerzony na dalsze gminy powiatu.
Za słuszne należy przyjąć, że podstawowymi czynnikami cenotwórczymi dla wycenianej nieruchomości jest jej wielkość (20%) i możliwości inwestycyjne (20%). Biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a zakresem badania objęła rynek szerszy niż Gmina [...] z uwagi na brak transakcji drogowych. Analizując cechy rynkowe porównywanych nieruchomości, biegły wyodrębnił skalę cech porównawczych, a następnie określił kryteria oceny i odpowiednie współczynniki korygujące. Po uwzględnieniu czynników krygujących, wartość rynkową ww. nieruchomości biegły określił na kwotę [...] zł.
W konsekwencji, w ocenie Sądu prawidłowo w operacie szacunkowym - w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny ujęto transakcje nieruchomościami podobnymi, przy zastosowaniu współczynników korygujących, wyjaśniając cechy i wagi przyjętych do porównań transakcji. Zatem biegły w operacie i złożonym do akt piśmie uzasadnił przyjęcie takiego, a nie innego materiału porównawczego oraz zastosowanie konkretnej metody wyceny. Biegły scharakteryzował nieruchomości podobne, wskazał jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisał odpowiednie zakresy współczynników korygujących.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA).
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda [...] zwrócił się w trybie art. 136 k.p.a. do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez wystąpienie do rzeczoznawcy T. R. o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przedstawionych w operacie wyliczeń. Biegły udzielił wyczerpujących odpowiedzi pismem z 22 czerwca 2020 r.
Reasumując, należy stwierdzić, że biegły prawidłowo zastosował w sprawie przepisy rozporządzenia z 10 kwietnia 2003 r. stosując tzw. małą zasadę korzyści zgodnie z § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2020 r.
W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.