Uzasadnienie
Wojewoda [...], decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznakowaną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², zajętą pod drogę gminną – ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w dniu [...] grudnia 2005 r. S. O. i Z. R. i H.Z. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę – ul. [...] i ul. [...] w W. Z akt sprawy I instancji wynika, że stan faktyczny i prawny ustalono na podstawie księgi hipotecznej pod nazwą "[...]" nr in. [...] oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadków po wskazanych w nich osobach.
Aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Z.R., S. O. oraz H. Z. zawarli umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności, z treści której wynika, że Z. R. jest współwłaścicielem udziału w wysokości [...] części nieruchomości, S. O. jest współwłaścicielem udziału w wysokości [...] części oraz H. Z. jest współwłaścicielem udziału w wysokości [...] w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...],[...] część, [...] część, z obrębu [...] oraz nr [...] część z obrębu [...], położonej w Gminie [...] przy ul. [...],[...] i [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod nazwą "[...]" nr in. [...] nabytej w drodze spadku, na podstawie ww. postanowień.
Z § 5 na stronie 7. powyższego aktu notarialnego wynika, iż prawomocną decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału wydzielone zostały m.in.:
- - działka nr [...] o pow. [...] m² przeznaczona pod istniejącą drogę – ul. [...], -działka nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] przeznaczona pod istniejącą drogę
- – ul. [...],
- - działka nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] przeznaczona pod istniejącą ul. [...].
W miejsce wnioskodawczyni Z. R. wstąpiły jej spadkobierczynie – wnuczki A. S. i E. R. Wojewoda [...] decyzjami: z [...] września 2010 r. nr [...] i z [...] września 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowych działek gruntu zajętych pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...]. Decyzje te są ostateczne i są wiążące dla organu prowadzącego postępowanie o ustalenie odszkodowania.
Problem w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, sprowadza się do zagadnienia, czy S. O., H. Z. i Z. R. byli uprawnieni do złożenia wniosku, o jakim stanowi art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i czy, w konsekwencji tego, są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Organ odwoławczy jest zdania, że osoby te były uprawnione do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jako wieczystoksięgowi współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w wyniku spadkobrania. Na podstawie dokonanej czynności prawnej i spadkobrania na skarżących przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzednim właścicielom nieruchomości. Organ odwoławczy uznał w konsekwencji, że organ I instancji niesłusznie odmówił ustalenia odszkodowania przyjmując, że wnioskodawcy nie wykazali, iż są legitymowani do ubiegania się o odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana pomimo że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Takie naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji, powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.
W skardze na decyzję Wojewody [...], Miasto [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło:
- 1) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz dodatkowo niewskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,
- - art. 12 § 1 k.p.a. z zw. z art. 35 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta [...] oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania,
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji w całości i brak orzeczenia co do istoty, w sytuacji kiedy organ uznał, że odmowa przyznania odszkodowania była niezasadna,
- - art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana pomimo, iż sprawa nie została wszechstronnie zbadana, podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
- 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uprawnionymi do odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 73 ww. ustawy są osoby wymienione w decyzji deklaratoryjnej podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak uprawnień osób, którym odmówiono wypłaty odszkodowania.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu chociaż z innych powodów niż wskazano w jej treści.
Stosownie do art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa, a gmina za nieruchomości zajęte pod drogi gminne. Z materiału dokumentacyjnego w rozpoznawanej sprawie wynika, że objęte skarżoną decyzją nieruchomości stały się własnością Gminy [...], a więc na gminie Miasta [...] ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie z mocy art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają zastosowanie w sprawach odszkodowań za drogi, o których stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w przypadku miasta na prawach powiatu – prezydent takiego miasta, o czym stanowi art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ze względu na obowiązek zapłaty odszkodowania ciążący na [...] jest ono stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, bowiem sprawa taka dotyczy interesu prawnego miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu, jakim jest [...], jest organem tej jednostki samorządu terytorialnego i działa w jej imieniu, reprezentując ją na zewnątrz. Jednocześnie należą do niego kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Prezydent miasta działający jako starosta będzie zatem ustalał odszkodowanie za nieruchomość, które ma wypłacić prezydent – reprezentant miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, w dniu 19 maja 2003 roku podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, w której uznał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz który jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia prze niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (ONSA z 2003 r., z. 4, poz. 115).
Wprawdzie uchwała ta dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu, a w rozpoznawanej sprawie chodzi o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące własnością
m. st. Warszawy, to jednak co do przyczyn wyłączenia występuje pełna analogia – takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2013 r., sygn. akt. I OSK 1784/11, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W tej sytuacji zachodzi więc określona w art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za czym przemawia zasada prawdy obiektywnej i bezstronności działania organu, gdyż w istocie prezydent miasta orzekałby w sprawie podmiotu, który reprezentuje.
Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. art. 24 § 1 k.p.a. stanowi powód wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją, określony w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wystąpienie w sprawie przesłanki wznowieniowej skutkuje uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości, a więc rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy przewidzianym w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a więc rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta jako naruszająca art. 138 § 2 k.p.a. podlega więc uchyleniu. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wyda decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie przed organem I instancji oraz odpowiednio zastosuje się do art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ odwoławczy jako organ wyższego stopnia nad Prezydentem [...] bądź też wyznaczy do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
Z uwagi na stwierdzoną wadliwość zaskarżonej decyzji, która skutkuje jej uchyleniem, sąd nie badał zasadności zarzutów skargi.
Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.