Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia 10 czerwca 2022r., nr SKO/I/I/852/2022 po rozpoznaniu odwołania U. B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 26 kwietnia 2022r., nr GOPS.5211.SP.178.5.21.2022.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
U. B. w dniu 23 marca 2022r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem J. S. W piśmie wnioskodawczyni podkreśliła, że J. S. posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniu 26 lutego 2019r., na podstawie wniosku z dnia 12 lutego 2019r. Orzeczenie wydano na czas określony do dnia 28 lutego 2023r. Niepełnosprawność istnieje od urodzenia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 lutego 2019r.
Decyzją Wójta Gminy P. z dnia 26 kwietnia 2022r., nr GOPS.5211.SP.178.5.21.2022 odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
Decyzję uzasadniono faktem, że U. B. ma ustalone prawo do emerytury. Przywołując zapis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 111 – dalej u.ś.r.) Organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni została spełniona negatywna przesłanka w związku z ustalonym prawem do emerytury.
Od powyższej decyzji U. B. wniosła odwołanie nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem,
- - naruszenie art.6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 9 k.p.a, art. 10 k.p.a, art. 77 k.p.a, art. 79a k.p.a przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez U. B. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie od dnia 1 marca 2022r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO/I/I/852/2022 po rozpoznaniu odwołania U. B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 26 kwietnia 2022r., nr GOPS.5211.SP.178.5.21.2022. W uzasadnieniu wskazano, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r., poz. 615) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lit. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
Podkreślono, że jak wynika z akt sprawy U. B. opiekuje się niepełnosprawnym bratem wspólnie z nią zamieszkującym, zatem spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że rodzice J. S. nie żyją, skarżąca jest jedyną opiekunką brata. Ponadto U. B. od dnia 15 czerwca 2016 r. została ustanowiona kuratorem dla niepełnosprawnego J. S. Jednak jak wynika z akt sprawy, bezsprzecznym jest, że U. B. posiada prawo do emerytury oraz rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (zawiadomienie ZUS z dnia 4 lutego 2022r., nr ENP/20/028231081) w ogólnej wysokości do wypłaty na dzień 1 marca 2022r. – 1138.30 zł.
Kolegium wskazało, że fakt ustalenia prawa do emerytury oraz prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wyklucza zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny niezależnie od tego czy świadczenie jest aktualnie wypłacane czy też nie.
Podkreślono, że orzecznictwo w sprawie nie jest jednolite, znane są wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na fakt możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, lub też przyznania świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu pobierania świadczenia emerytalnego, ale wskazano że wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy do wydania innego orzeczenia niż Organ I instancji w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Kolegium, rozbieżność poglądów prezentowanych w praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych i to zarówno na poziomie sądów wojewódzkich, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do nieakceptowanych skutków w sferze działania administracji.
W ocenie Kolegium, użycie przez ustawodawcę zwrotu "ma ustalone prawo do emerytury", "ma ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego" ma jednoznaczne znacznie i obejmuje samo uprawnienie do takiego świadczenia, bez względu czy jest ono aktualnie faktycznie wypłacane. Podkreślono, że stanowisko Kolegium w przedmiotowej sprawie znajduje pełne potwierdzenie w poglądach wyrażanych w niektórych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazuje się, iż treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury.
Tak jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie posiadać prawa do świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po spełnieniu określonych warunków.
Ponadto Kolegium wskazało, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową i Organ nie ma możliwości przyznania świadczenia biorąc pod uwagę sytuację wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie kwestionując faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem orzeka na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a te nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie odwołania skarżącego.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 10 czerwca 2022 r. wniosła U. B., zarzucając jej:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym bratem J.S.
W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez ich błędna wykładnię – art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Stosownie do treści powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, (...). Ponieważ skarżąca – co jest w sprawie bezsporne - ma ustalone prawo do emerytury, organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trudno polemizować ze stanowiskiem organów, co do sposobu rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., o ile pozostaje się w tej przestrzeni jego znaczenia, którą wyznacza wyłącznie dyrektywa wykładni językowej.
Jeżeli jednak uwzględni się dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej można postawić tezę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury chyba, że osoba pobierająca emeryturę zawiesi jej pobieranie.
W rozpoznawanej sprawie za celowe Sąd uznał odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższa od najniższej emerytury.
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej).
Zdaniem Sądu narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie w sytuacji w której osoba deklaruje zawieszenie prawa do emerytury. Zwrócić należy uwagę, że już w odwołaniu Skarżąca zwracała uwagę na brak pouczenia przez organ o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury. Mimo to, organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, takiego pouczenia nie zastosował.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998r.,37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01, 18 marca 2014 r., SK 53/12).
Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Podkreślić należy, że kilkuletnia bezczynność ustawodawcy w procedowaniu tych projektów, pomimo powiększania się z upływem czasu różnic między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością najniższych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wymaga od Sądu podjęcia próby racjonalnego wytłumaczenia tego zaniechania. Zawsze bowiem w procesie stosowania prawa Sąd i organy winny przyjmować, że prawodawca działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją. Nie można w związku z tym zakładać złej woli prawodawcy, czyli w tym przypadku intencji niesprawiedliwego pokrzywdzenia pewnej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy otrzymują bardzo niskie świadczenia i przez to mają być całkowicie pozbawieni prawa do przysługującego im znacznie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania ustawodawcy, który jest racjonalny i działa z poszanowaniem Konstytucji a jednak nie zmienił treści art. 17 u.ś.r. jest to, że przepis ten nie wymaga pilnej nowelizacji, albowiem możliwa jest taka jego interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art.
2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny dokonać w niniejszej sprawie Sąd i organy będąc na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązanymi do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Oczywiście nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia Sądu czy też decyzji organu wprost o powołane wyżej przepisy Konstytucji, a jedynie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzącej do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego ale tylko w sytuacji w której dana osoba, po wcześniejszym pouczeniu przez organ, świadomie podejmie decyzję o nie zawieszeniu świadczenia emerytalnego czy rentowego.
Za nieracjonalnością przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w części – jak domaga się skarżąca – przemawia przede wszystkim to, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest w jednej i określonej wysokości a organ przyznający je nie ma kompetencji do jego obniżenia.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).
Rozstrzygając sprawę ponownie, organ zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Pouczy Skarżącą o konieczności złożenia decyzji o wstrzymaniu wypłaty pobieranego obecnie świadczenia i zadba aby tak skorelować czynności organów aby nie doszło do sytuacji w której pozbawiona byłaby wszystkich świadczeń.