Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z 15 czerwca 2022 r. nr KOA/1828/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 25 marca 2022 r. nr OPS.ŚRśp.4702.274.2022 orzekającą o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem [...] w okresie od 15 września 2021 r. do 13 listopada 2021 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wójt Gminy [...] decyzją z 13 października 2021 r. nr OPS.ŚRSp.4702.437.2021 odmówił przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem [...]. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dołączone do wniosku orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji wskazuje, że niepełnosprawność powstała później. Ponadto organ wskazał, że [...] nie pozostaje w zatrudnieniu, jak i nie posiada gospodarstwa rolnego.
Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 11 lutego 2022 r. nr KOA/4422/Sr/21 uchyliło zaskarżoną decyzją, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność zbadania wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Wójt Gminy [...] decyzją z 25 marca 2022 r. odmówił [...] przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem [...]. W uzasadnieniu organ I instancji ponownie wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 15 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 25 marca 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona, możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dalej Kolegium zauważyło, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej zwanej "ustawą" zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).
Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. W świetle omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym pozaszkolnym, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zatem organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z pominięciem kryterium wskazanego w art. 17 ust. 1b ustawy. Z kolei przedmiotem badania winny być inne kryteria stawiane przez ustawę.
Kolegium zaznaczyło jednak, że organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę nie zwrócił uwagi na istnienie innej przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 30 listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] przyznał [...] specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem [...] od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 620 zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja pozostawała cały czas w obrocie prawnym. W aktach sprawy brak dowodów na zmianę bądź uchylenie tejże decyzji.
[...] 14 września 2021 r. złożyła do organu I instancji jedynie oświadczenie, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
13 listopada 2021 r. zmarł [...]. Wobec powyższego aktualnie brak jest podstaw do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy od daty złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ z chwilą śmierci [...] organ I instancji utracił możliwość dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej świadczenie (nawet gdyby złożono wniosek). Tym samym do dnia śmierci pozostała ona w obrocie prawnym. Brak uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy uniemożliwia Kolegium orzeczenie reformatoryjne i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w obrocie cały czas pozostawała decyzja, którą przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zdaniem Kolegium wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przyznającej świadczenie od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci [...], również obarczone byłoby wadą, gdyż w obrocie pozostawałyby dwie decyzje przyznające środki zakresowo tożsame w ramach tej samej podstawy faktycznej na rzecz [...], co byłoby nieprawidłowe.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 czerwca 2022 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2) art. 27 ust. 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce bowiem wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z 25 marca 2022 r i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;
- 2) zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
- 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wójta Gminy [...] z 25 marca 2022 r. jest wadliwa z tego powodu, że odmawia [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej.
Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym.
Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z: 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16 wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów dotyczących okresu powstania niepełnosprawności wnikających z art. 17 ust. 1b ustawy.
Wobec tego należało przyjąć za SKO w Warszawie, że organ I instancji przy wydawaniu odmownej decyzji z 25 marca 2022 r. dokonał błędnej wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przez co naruszył ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.
W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że Wójt Gminy [...] decyzją z 30 listopada 2020 r. przyznał [...] specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym na stałe mężem [...]. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem [...] [...] złożyła 15 września 2021 r. wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Poza sporem jest to, że [...] zmarł 14 listopada 2021 r., a więc przed dniem wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (25 marca 2022 r.).
Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności sprawy trafnie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, że nie było możliwe przyznanie [...] świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, od daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.
Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych (świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, na czas nieokreślony, jeżeli orzeczenie ustalające znaczny stopnień niepełnosprawności zostało wydane na stałe. Z przepisu tego wynika, że nie ma znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego sama data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Żeby świadczenie mogło być przyznane muszą być złożone w sprawie także dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia rodzinnego będącego przedmiotem wniosku, o których mowa w art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f ustawy. Takim dokumentem umożliwiającym wykazanie przez stronę braku negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy, tj. braku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z innym świadczeniem opiekuńczym – specjalnym zasiłkiem opiekuńczym z art. 16a ustawy, jest wprowadzona do obrotu prawnego (doręczona stronie) i wykonalna decyzja uchylająca decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 110 § 1 i art. 130 § 3 pkt 1 i § 4 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr).
Skoro w niniejszej sprawie nie została wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji z 30 listopada 2020 r. o przyznaniu [...] specjalnego zasiłku opiekuńczego, która stałaby się wykonalna, to brak było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o to świadczenie (od 1 września 2021 r.). W obrocie prawnym nie mogły bowiem funkcjonować dwie ostateczne decyzje przyznające [...] dwa różne świadczenia opiekuńcze (art. 2 pkt 2 ustawy) z tego samego tytułu, tj. rezygnacji/niepodejmowania pracy zarobkowej, z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym na stałe [...].
Trzeba też wskazać, że śmierć [...] 14 listopada 2021 r. stała na przeszkodzie wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji o przyznaniu [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem na czas nieokreślony (art. 24 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy).
Wbrew temu co twierdzi skarżąca w piśmie z 14 września 2021 r. Wójt Gminy [...] nie miał podstawy prawnej do wydania, jako pierwszej, decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie do wydania, jako drugiej, decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Sąd zwraca uwagę, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest natychmiast wykonalna z mocy samego prawa (art. 32 ust 1d ustawy) w odróżnieniu od decyzji o uchyleniu na bieżąco realizowanej (w zakresie wypłaty świadczenia) decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Brak jest w art. 28 ustawy podstawy prawnej do wstrzymania wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego na skutek samego wydania, w czasie realizacji tego zasiłku, decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem najpierw trzeba uchylić decyzję przyznającą specjalny zasiłek pielęgnacyjny i decyzja kasacyjna musi nabrać cechy wykonalności (ostateczności), aby ustąpiła przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy. Dopiero bowiem skuteczna prawnie eliminacja decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy otwiera drogę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wówczas to pojawi się dokument (prawidłowo wypełniony), o którym mowa w art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f i art. 24 ust. 2 ustawy, umożliwiający ustalenie początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skargi za bezskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.