Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., orzekającą o odmowie uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. " [...] ".
Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] hip. " [...] " znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 24 czerwca 1948 r., tytuł własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 18 czerwca 1948 r. wpisany jest wpisem jawnym na imię M. W.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej w dniu [...] października 1998 r. M. W. nabyła w całości jej córka B. W..
Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów orzekł, na zasadzie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] o odmowie przyznania M. W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni częściowej [...] m2.
Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów orzekł, na zasadzie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] o odmowie przyznania M. W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni częściowej [...] m2 - co do reszty nieruchomości, nieobjętej decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] ozn. jako "[...] " dz. nr [...] o pow. [...] m2. Ww. decyzja, wobec braku złożenia odwołania, stała się ostateczna.
Pismem z dnia 7 sierpnia 1989 r. M. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r.
Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 1989 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] wznowił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ozn. jako "[...] " dz. nr [...] o pow. [...] m2.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1989 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. " [...] " na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 14, poz. 74 t.j. z 14 marca 1980 r.).
Przy piśmie z dnia 26 września 1989 r., M. W. wystąpiła do Urzędu [...] z odwołaniem od decyzji odszkodowawczej z dnia [...] września 1989 r. Odwołanie nie zostało przekazane do organu odwoławczego i do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane decyzją organu wyższej instancji. Odwołanie zostało ponowione w 2014 r. przez B. W..
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] września 1989 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Z kolei, w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 7 sierpnia 1989 r. M. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] odmówił uchylenia ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie, Wojewoda [...] uchylił je postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. W..
W wyniku rozpoznania złożonego odwołania Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nie znajdując podstaw do jej uchylenia.
Odnosząc się do wszystkich zarzutów, podniesionych w odwołaniu Wojewoda [...] wskazał, że w ww. decyzji Prezydent [...] uznał, co do zarzutu, że M. W. nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. bez własnej winy, że przesłanka ta w niniejszej sprawie nie zaszła. Uznano, ze strona z własnej nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie dopełniła obowiązku powiadomienia organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze o zmianie swojego miejsca zamieszkania.
Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. stanowi powołany w niej przepis art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, po przytoczeniu przepisów art. 38 k.p.a. i 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji z [...] grudnia 1979 r., że z uwagi na niezawiadomienie organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej (oraz w czasie późniejszym także w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], o zmianie adresu zamieszkania (korespondencyjnego) przed dniem wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r., organ prowadzący postępowania zastosował procedurę zawartą w ówcześnie obowiązującym art. 45 k.p.a., tj. pismem z dnia 14 marca 1977 r. zwrócił się do Biura Ogólno-Organizacyjnego Urzędu Dzielnicowego [...] o wywieszenie na tablicy ogłoszeń, na okres 14 dni, obwieszenia z dnia 14 lutego 1977 r. o wydaniu decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1977 r. W ww. obwieszczeniu zaznaczono, że dla nieznanej z miejsca pobytu M. W. nie został wyznaczony przedstawiciel ustawowy przez sąd.
Przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], strona postępowania - M. W. nie zawiadomiła organu, zgodnie z art. 38 § 1 k.p.a. o nowym miejscu pobytu. Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 45 k.p.a. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz nieznanej z miejsca pobytu M. W., stosując ponownie procedurę obwieszczenia o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...], na okres 14 dni. Powyższy opis procedury administracyjnej, mającej miejsce przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], zdaniem organu świadczy o tym, że w zakresie doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r., organ orzekający postąpił zgodnie z treścią art. 45 k.p.a., będącego formą doręczenia rozstrzygnięcia osobie nieznanej z miejsca pobytu, tj. również takiej, która po zmianie adresu zamieszkania, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 31 k.p.a. nie zawiadomiła o tym fakcie organu prowadzącemu postępowanie.
Z powyższych względów, zdaniem Wojewody [...], prawidłowo Prezydent [...] zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiając uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r., zaś zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosła B. W. zarzucając jej:
- 1) obrazę art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawną odmowę uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Terenowy z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ ją wydający prawidłowo skierował ją do M. W. jako nieznanej z miejsca pobytu, podczas gdy organ znał adres strony przy ul. [...] w [...] i winien był decyzję skierować na ten adres jako na ostatni adres, który strona wskazała, zwłaszcza że nie miał żadnych przesłanek, aby uważać, że ten adres jest nieaktualny,
- 2) obrazę art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego w pierwotnym brzmieniu poprzez błędne przyjęcie, iż strona zaniechała powiadomienia organu o zmianie swojego adresu zamieszkania i nieuzasadnione zastosowanie trybu wywieszenia decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. na tablicy ogłoszeń urzędu, co skutkuje wadliwością w zakresie doręczenia decyzji i jej prawomocności,
- 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie okoliczności, iż organowi znany był adres strony przy ul. [...] w [...] oraz pominięciu, iż w zapytaniu do Głównego Biura Adresowego w [...] błędnie wskazano ostatni znany adres strony, co nie pozwoliło na prawidłową identyfikację osoby, której zapytanie dotyczyło i w konsekwencji skutkowało wadliwą odpowiedzią.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.
Na samym wstępie, w ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania wznowieniowego. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów, wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Ponadto postępowanie to, uregulowane przede wszystkim w rozdziale 12 k.p.a., dzieli się na dwa etapy. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś -mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu- dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia.
Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej ostatecznym aktem – decyzją lub zaskarżalnym postanowieniem (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości).
Jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Urzędy Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. M. W. podała art. 145 §1 pkt 4 kpa tj. brak udziału bez własnej winy w ww. postępowaniu w charakterze strony. Zaistnienie tej przesłanki wymaga więc wykazania, że strona postępowania została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, a zatem z winy organu. W rozpoznawanej sprawie organy, wbrew stanowisku skarżącej, stwierdziły iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania wskazana w przepisie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.
Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o ustaleniu odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul [...] ozn. jako "[...] " dz. nr [...] o pow. [...] m2, przejętą na podstawie dekretu warszawskiego, w dniu 11 listopada 1963 r. złożyła M. W.. Wcześniej (w 1948 r.) M. W. złożyła zaś wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. We wniosku z 1963 r. podała adres [...] ul. [...]. Na wskazany adres została jej wysłana decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1977 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do części ww. nieruchomości warszawskiej o pow. [...] m2. Korespondencja wskazana na adres [...] ul. [...] wróciła z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się". Z tego powodu decyzja z [...] stycznia 1977 r. została doręczona w sposób określony w art. 45 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu tj. poprzez wywieszenie obwieszczenia.
Przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 1979 r. Uniwersytet [...] (podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania) zwrócił się do Centralnego Biura Adresowego w [...] o podanie aktualnego adresu M.W., ale w dniu 7 sierpnia 1979 r. otrzymał informację, że ww. nie figuruje w Centralnym Biurze Adresowym. Dlatego decyzja z [...] grudnia 1979 r. (podobnie jak decyzja z [...] stycznia 1977 r.) została doręczona nieznanej z miejsca pobytu M. W. w sposób określony w obowiązującym wówczas przepisie art. 45 k.p.a. Z przepisu tego wynikało, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Po upływie tego okresu pisma uważa się za doręczone. Ogłoszenie treści decyzji w miejscu położenia nieruchomości miało względem jej właścicieli, zgodnie z regulacją przepisu art. 45 k.p.a., skutki doręczenia.
Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...] grudnia 1979 r. wynika, że została ona pozostawiona w aktach sprawy, zaś informacja o jej pozostawieniu wywieszona była w terminie od 28 grudnia 1979 r. do 12 stycznia 1980 r. w Urzędzie Dzielnicowym [...] i stała się prawomocna z dniem 12 stycznia 1980 r.
Wbrew stanowisku skarżącej, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne, organ ustalający odszkodowanie (ten sam, który rozpoznawał wniosek dekretowy M. W. w 1977 r.) nie miał możliwości ustalenia jej aktualnego miejsca zamieszkania, zatem prawidłowo jako właściciela nieruchomości, za którą przyznano odszkodowanie wskazano M. W. o nieustalonym miejscu zamieszkania. W konsekwencji decyzję z [...] grudnia 1979 r. o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m2 oznaczoną jako "[...] dz. [...]" pozostawiono w aktach zgodnie z przepisem art. 45 k.p.a. O wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Dzielnicowym [...] ul. [...] w terminie od 28 grudnia 1979 r. do 12 stycznia 1980 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zastosowanie przez organ art. 45 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, nie naruszało prawa. Taki tryb był bowiem przewidziany przez ówcześnie obowiązujące przepisy.
Zastosowanie natomiast przez organ regulacji określanej w art. 45 k.p.a. wyłączyło obowiązek wysłania odpisu decyzji na ostatnio podany adres przez byłą właścicielkę nieruchomości warszawskiej tj. według procedury określonej w art. 38 § 2 k.p.a. w jego ówczesnym brzmieniu. W ocenie sądu na osobie wnioskującej o przyznanie odszkodowania spoczywają określone obowiązki związane z informowaniem organów prowadzących postępowanie o miejscu zamieszkania. We wniosku o przyznanie odszkodowania z 11 listopada 1963 r. M. W. wskazała jako swój adres "[...] ul. [...]", jednak korespondencja wysłana na ten adres przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów w 1977 r. wróciła z adnotacją "adresat wyprowadził się". Inicjując postępowanie odszkodowawcze M. W. była zobowiązana do zawiadomienia o zmianach adresu lub wystąpieniu innych okoliczności uniemożliwiających jej udział w sprawie. Mając zatem już w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku dekretowego wiedzę o niezamieszkiwaniu przez Melanię Woszczyk pod adresem wskazanym we wniosku z listopada 1963 r., ten sam organ wydając decyzję w przedmiocie odszkodowania, prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z [...] grudnia 1979 r. W ocenie sądu decydujące znaczenie dla kwestii prawidłowości doręczenia miały zatem ustalenia organu co do nieznajomości aktualnego miejsca pobytu M. W., w następstwie czego strona z własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu.
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż skarżąca nie wykazała, aby zaistniały okoliczności uzasadniające twierdzenie, że M. W. nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy. To z kolei oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem organ prawidłowo odmówił uchylenia decyzji z [...] grudnia 1979 r. Z uwagi na powyższe, zarzuty sformułowane w skardze, a odnoszące się do naruszenia art. 151 k.p.a. oraz art. 45 k.p.a w pierwotnym brzmieniu, z przyczyn podanych wyżej nie mogą zostać uwzględnione.
Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego poczynienia błędnych ustaleń faktycznych co do miejsca zamieszkania strony, polegających na wadliwym wskazaniu w zapytaniu do Głównego Biura Adresowego ostatniego miejsca zamieszkania M. W. ([...] zamiast [...]) – również nie zasługuje on na uwzględnienie. W zapytaniu wskazano prawidłowo imiona i nazwisko byłej właścicielki nieruchomości dekretowej co ma najistotniejsze znaczenie, natomiast wskazanie ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby ma znaczenie drugorzędne. Z odpowiedzi Głównego Biura Adresowego w [...] z 7 sierpnia 1979 r. jasno wynika, że M. W. nie figuruje w Centralnym Biurze Adresowym. Te ustalenia oraz informacja poczty na przesyłce, którą próbowano doręczyć M. W. decyzję dekretową z dnia [...] stycznia 1977 r.- stanowiły- zdaniem sądu - wystarczającą podstawę dla organu dla uznania jej za osobę o nieznanym miejscu pobytu, a tym samym zastosowania wobec niej procedury przewidzianej w art. 45 k.p.a. w jego ówczesnym brzmieniu.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.