Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 17 kwietnia 2019 r. nr 70/2019 utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 2019 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów S. K. dotyczących danych ujawnionych w operacie opisowo- kartograficznym obrębu Parcele [...], gm. [...], dotyczących powierzchni działki nr [...] wynoszącej [...] ha oraz użytków gruntowych wykazanych na tej działce, stanowiącej współwłasność E. K. w udziale 1/3 części, S. K. w udziale 1/3 części i M. O. w udziale 1/3 części, zapisanej w jednostce rejestrowej gruntów [...].
S. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu Parcele [...] gm. [...] Starosta Powiatu [...] przeprowadził w 2018 r. w trybie przepisu art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wykonawca prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków zobowiązany był do ustalenia i pomiaru granic wszystkich nieruchomości położonych na terenie obrębu Parcele [...] gm. [...], które dotychczas nie były ustalone oraz sporządzenia protokołu z ustalenia przebiegu granic. Operat techniczny dotyczący prac modernizacyjnej obrębu Parcele [...] gm. [...] został [...] października 2018 r. wpisany do ewidencji materiałów zasobu pod numerem identyfikatora [...].
W okresie od 27 sierpnia 2018 r. do 14 września 2018 r. projekt operatu opisowo - kartograficznego opracowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Parcel [...], gm. [...] był wyłożony w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...].
S. K. 14 września 2018 r. złożył uwagę do powyższego projektu w zakresie działki nr [...]. Powyższa uwaga nie została uwzględniona, o czym poinformowano go pismem z 3 października 2018 r.
W dniu 10 października 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego poz. [...] ukazała się informacja Starosty Powiatu [...] z [...] października 2018 r., że z dniem [...] października 2018 r. projekt operatu opisowo- kartograficznego opracowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów budynków przeprowadzonej ww. obrębie ewidencyjnym, stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.
S. K. pismem z 5 listopada 2018 r. złożył zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczące zmniejszenia powierzchni działki nr [...] oraz niewłaściwego oznaczenia użytków gruntowych na tej działce.
Analizując akta sprawy organ odwoławczy ustalił, że 6 czerwca 2018 r. wykonawca prac modernizacyjnych ustalił i pomierzył przebieg granicy m.in. pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], stanowiącą rzekę [...]. Na powyższą okoliczność został sporządzony protokół z ustalenia przebiegu granic między powyższymi działkami. Z treści protokołu wynika, że E. K. i S. K. uczestniczyli ww. czynnościach i zaakceptowali ustaloną granicę podpisami złożonymi w tym protokole. M.O. mimo prawidłowo doręczonego zawiadomienia nie uczestniczyła ww. czynnościach. Wykonawca prac modernizacyjnych granicę, stanowiącą brzeg rzeki [...] z działkami przyległymi, między innymi działką nr [...] ustalił i pomierzył jako pomiar sytuacyjny wyraźnej linii brzegu.
Następnie [...] lipca 2018 r. został ustalony i pomierzony przebieg granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], nr [...], nr [...] (drogą). O czynnościach ustalenia przebiegu granic powyższych działek właściciele zostali powiadomieni w terminie, ale nie byli obecni w trakcie czynności na gruncie.
Organ drugiej instancji wskazał, że z treści sporządzonego Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynika, że granice działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...], nr [...] (drogą) zostały ustalona na podstawie analizy wszelkich dostępnych dokumentów, w tym przyjętych do PZGiK, znaków i śladów granicznych oraz oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.
Organ odwoławczy zaznaczył, że mając na uwadze, że powierzchnia działek jest cechą fizyczną wynikającą z określenia granic działek, wykonawca prac modernizacyjnych w oparciu o ustalone i pomierzone [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. granice między innymi działki nr [...], obliczył jej powierzchnię analitycznie, tj. ze współrzędnych punktów granicznych, z precyzją zapisu do [...] ha co jest zgodne z treścią § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Obliczona analitycznie powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha.
Organ wskazał, że w operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków z 1962 r. obrębu Parcele [...], gm. [...] Nr [...] powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...]ha. Dla obliczenia powierzchni ww. działki przy założeniu ewidencji gruntów zastosowano metodę graficzną tzn. na podstawie miar odczytanych graficznie z pierworysu mapy ewidencyjnej. Różnica powierzchni działki nr [...] wynika z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru oraz analitycznego obliczenia powierzchni, jak również z ustalonego i pomierzonego [...] czerwca 2018 r. przebiegu granicy między innymi pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], stanowiącą rzekę [...]. Z uwagi na brak wiarygodnych danych i informacji w operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przebiegu między innymi działki nr [...] stanowiącej rzekę [...] z działkami przyległymi, przedmiotową granice zgodnie z § 82a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalono na podstawie pomiaru sytuacyjnego wyraźnej linii brzegu.
Tym samym organ uznał, że zarzuty S. K. są niezasadne.
S. K. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie § 35, § 36, § 37, § 39 pkt 1, 3 ustawy w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz naruszenie społecznych podstawowych zasad zaufania obywatela do organów Państwa oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonany operat opisowo - kartograficzny dla obrębu Parcele [...] gm. [...] dotyczący działki nr [...] w zakresie ustalenia przebiegu granic działki nr [...] a rzeką [...] dz. nr [...] (obecnie [...]) w całości narusza przepisy określające sposób wykonania modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Skarżący zarzucił, że informację o nowych granicach działki od strony rzeki dowiedział się składając zastrzeżenia do operatu. Podpisując protokół nie miał wiedzy, że legalizuje stan prawny i zmiany, o których nie został poinformowany.Zdaniem skarżącego wykonany operat narusza § 35, § 36, § 37, § 39 pkt 1 i 3 ustawy w sprawie ewidencji gruntów i budynków bowiem:
nie wykorzystano wszystkich dostępnych źródeł przepisami określonymi, aby wykazać zmianę przebiegu granicy nie było zgodnych wskazań właścicieli nie było wskazań według ostatniego spokojnego stanu posiadania nie było zbadania położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzenia analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków firma geodezyjna wykonująca operat nie dochowała prawem zobowiązania do rzetelnej analizy i wykorzystania wszystkich dostępnych źródeł archiwalnych, w sytuacji gdy rozbieżność pomiędzy powierzchnią określoną w rejestrze gruntów, księdze wieczystej stanowi prawie 25% powierzchni działki.
Skarżący zarzucił ponadto szereg nieprawidłowości, które miały miejsce w postępowaniu przed organami, w szczególności podczas wytyczania punktów granicznych i wykonywania operatu.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) - dalej "pgik.", oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.).
Przechodząc do rozpoznania sprawy, na wstępie wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 pgik jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pgik., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Z kolei z art. 22 ust. 1 pgik wynika, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.
Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a pgik. Zgodnie z 24a ust. 1 pgik, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
- 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
- 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu;
- 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Dalsze postanowienia art. 24a pgik, regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów.
Zgodnie z art. 24a ust. 2 pgik., starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8).
Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).
Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).
Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy ewidencyjne spełniły warunki formalne dla przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, wynikające z wyżej przytoczonych przepisów.
Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 stycznia 2019r. było rozpatrzenie zarzutów Skarżącego S. K. do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie operatu opisowo-kartograficznego obrębu Parcele [...], jednostki [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z identyfikatorem ewidencyjnym [...]., odnośnie powierzchni działki nr [...] wynoszącej [...] ha oraz użytków rolnych wykazanych na tej działce, której Skarżący jest współwłaścicielem.
Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Skarżącego zaprezentowanemu w skardze oraz w zgłoszonych zarzutach, rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Zarzuty te dotyczyły przebiegu, na mapie ewidencyjnej sporządzonej w następstwie modernizacji, granicy działki ew. nr [...] stanowiącej współwłasność Skarżącego z rzeką [...] oznaczoną jako działką nr [...] oraz jej powierzchni.
Wyjaśnić zatem należy, że modernizację w zakresie granic działek przeprowadza się w trybie określonym przepisami § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W pierwszej kolejności przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 36).
Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli charakteryzują się dostateczną szczegółowością (§ 37).
§ 38 rozporządzenia reguluje procedurę zawiadamiania właścicieli, użytkowników wieczystych oraz władających na zasadach samoistnego posiadania o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic. Pierwszeństwo w ustalenia przebiegu granic na podstawie § 39 rozporządzenia mają zgodne oświadczenia stron, które stawiły się na gruncie, w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.
W rozstrzyganej sprawie w odniesieniu do kwestionowanej granicy działki ew. nr [...] stanowiącej współwłasność Skarżącego z rzeką [...] oznaczoną jako działka nr [...], ustalenie jej przebiegu dokonane zostało w oparciu o pomiary geodezyjne wykonane w obecności min. Skarżącego, który potwierdził powyższe własnoręcznym podpisem umieszczonym w protokole sporządzonym w dniu czynności tj. 6 czerwca 2018r.
W odniesieniu do granicy z działkami nr [...] oraz [...] - droga, granicę tą ustalono po analizie dostępnych dokumentów oraz po pomiarach w dniu [...] lipca 2018r. o których Skarżący był powiadomiony, a przebiegu której w skardze nie kwestionuje. Powierzchnia działki nr [...] została obliczona jako wypadkowa tych pomiarów z precyzją zapisu do [...] ha stosownie do § 62 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wyniosła [...] ha.
Istotę sporu stanowi zatem uznanie przebiegu granicy działki nr [...] stanowiącej współwłasność Skarżącego z rzeką [...] oznaczoną jako działka nr [...] oraz w związku z tym wyliczenie powierzchni działki Skarżącego, która przed modernizacją ewidencji gruntów miała powierzchnię [...] ha.
Należy zatem wskazać, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi, że w odniesieniu do granicy działki nr [...] z działką nr [...] - rzeka [...], była ona ustalana przez wykonawcę na gruncie, w ramach prac modernizacyjnych, w obecności Skarżącego w następstwie pomiaru sytuacyjnego wyraźnej linii brzegu rzeki.
W odniesieniu natomiast do wyliczenia powierzchni działki nr [...] podkreślenia wymaga, że przy założeniu ewidencji gruntów i budynków w 1962r. zastosowana została metoda graficzna tzn. na podstawie miar odczytanych graficznie z pierwowzoru mapy ewidencyjnej. Trafnie zatem ustalił organ, że różnica w powierzchni tej działki uwidoczniona w ewidencji wynika zarówno ze stopnia dokładności pomiaru spowodowanego istniejącymi obecnie, bardziej precyzyjnymi metodami obliczania powierzchni gruntu, jak również wynika ona ustalenia granicy z rzeką Wilgą wg sytuacyjnego pomiaru wyraźnej linii brzegu, co uzasadnione było faktem braku wiarygodnych danych w operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków.
Zasadnie zatem organy odmówiły uwzględnienia zarzutów w tym zakresie.
Także pozostałe zarzuty skargi - jako gołosłowne, nie zasługują na uwzględnienie, nie zostały one poparte żadnymi dowodami, ani także twierdzenia skargi nie zostały uprawdopodobnione. Przeciwnie materiał dowodowy sprawy zaprzecza ich treści. Skarżący nie wskazał przede wszystkim na istnienie jakichkolwiek dokumentów, które byłyby przez wykonawcę operatu lub organ pominięte, zatajone lub niewykorzystane, ewentualnie wadliwie zinterpretowane. Treść skargi wskazuje raczej, że celem i zamiarem Skarżącego jest na tym etapie postępowania uchylenie się od skutków prawnych swojego oświadczenia o zaakceptowaniu przebiegu granicy jego działki z rzeką [...], zawartego w protokole z dnia [...] czerwca 2018r.
Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający Skarżącemu udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany prawidłowo a także oceniony szczegółowo z odniesieniem się do przepisów ustawy i rozporządzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe, czym spełniają wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska organu.
W ocenie sądu, organy administracyjne nie naruszyły więc przepisów postępowania, gdyż prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonując wnikliwej i poprawnej oceny dowodów. Organy w sposób obszerny przytoczyły okoliczności stanu faktycznego oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i ich rozumienie. Wobec tego nie można im również postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku