Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. E. W. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej w wysokości [...] zł na zakup lekarstw, żywności i rehabilitację.
Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Podstawą odmowy udzielenia pomocy był brak zgody M. W. - męża wnioskodawczyni na podpisanie kontraktu socjalnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie sytuacji materialnej wnioskodawczyni. Wskazano również na brak w aktach pisemnego wezwania męża skarżącej do uzgodnienia warunków kontraktu socjalnego.
Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. rozpatrując sprawę ponownie, odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu podał, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Rodzina mieszka w wielorodzinnym domu, gdzie zajmuje 2 pomieszczenia, kuchnię, łazienkę, reszta domu przeznaczona jest na działalność gospodarczą M. W. Piętro domu zamieszkują synowie, którzy prowadzą samodzielne gospodarstwa domowe. Organ stwierdził, że podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego rodzina oświadczyła, że koszty związane z zużyciem gazu ponoszą synowe. Z oświadczenia męża skarżącej wynika, że nie uzyskuje dochodu z wynajmu pomieszczeń gospodarczych. Dochód wnioskodawczyni to kwota [...] zł tytułem świadczenia emerytalnego. Na wydatki rodziny składają się: rachunek za energię elektryczną w wysokości [...] zł, wydatki poniesione z zakupem leków [...] zł, dojazd na wizyty lekarskie [...] zł. Rodzina nie ponosi kosztów związanych z podatkiem od nieruchomości oraz podatku za wynajem pomieszczeń gospodarczych.
Dochód jaki osiąga rodzina to kwota [...] zł, która przekracza wysokość kryterium dochodowego, wynoszącego dla rodziny [...] zł. uprawniającego do uzyskania pomocy w ramach zasiłku celowego. Organ stwierdził, że podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2012 r. oraz w piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. pracownik socjalny zaproponował mężowi strony podpisanie kontraktu socjalnego. Podniesiono, że mąż strony odmówił podpisana kontraktu, a na pisemne wezwanie nie skontaktował się z tutejszym Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Taka postawa świadczy o braku współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji. Z tego względu organ odmówił przyznania świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania E. W., w którym strona podniosła m.in., że uzyskuje emeryturę w niższej wysokości, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem i otrzymuje emeryturę w wysokości [...]zł, natomiast jej mąż nie uzyskuje żadnych dochodów. Dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza ustawowe kryterium ([....] zł) uprawniające do przyznania świadczeń z pomocy społecznej.
W dalszej części uzasadnienia, SKO w W. podało, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca, w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;
2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z treści powołanego art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej). Wprawdzie nie są to świadczenia obowiązkowe, ale też przyznanie tych świadczeń nie może być dowolne. Przepis art. 41 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, mówiąc o szczególnie uzasadnionych przypadkach, czyni ze specjalnego zasiłku celowego instrument, który nie może ze swej istoty służyć do zwrotu wydatków uprzednio poniesionych przez wnioskodawcę. W dalszej części organ powołał fragmenty dwóch orzeczeń sądów administracyjnych i stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji uzasadnił dlaczego nie przyznał wnioskodawczyni pomocy, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami.
Decyzja SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku naruszenia tych przepisów postępowania, naruszona została w niniejszej sprawie również zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Powołane przepisy znajdują pełne zastosowanie również w odniesieniu do organu, który wydaje decyzję działając w ramach uznania administracyjnego. Żaden przepis prawa nie zwalnia bowiem organu w takim przypadku, od przestrzegania nie tylko zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, ale i przepisów dotyczących postępowania dowodowego.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, rozpoznając sprawę na skutek odwołania E. W. nie dokonało w sprawie żadnych ustaleń faktycznych. Z treści decyzji wynika również, iż SKO nie rozpatrzyło w ogóle materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie. Organ II instancji nie dokonał żadnych ustaleń i samodzielnej oceny, co do uznania określonych okoliczności za udowodnione bądź nie udowodnione i nie wskazał dlaczego wnioskodawczyni nie można przyznać zasiłku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] stwierdziło jedynie, że organ I instancji uzasadnił dlaczego nie przyznał stronie zasiłku.
Podkreślenia wymaga w związku z powyższym, że rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu I instancji.
Istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.
W postępowaniu administracyjnym, realizacja tej zasady przez organy następuje poprzez przestrzeganie m.in. zasad ogólnych k.p.a., jak również przepisów dotyczących samego postępowania dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).
Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (v. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992,nr 3-4, poz. 95; Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, str. 76).
W sprawie niniejszej SKO w W. nie dopełniło obowiązku należytego przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ II instancji nie dokonał żadnych ustaleń stanu faktycznego i nie rozpatrzył zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, jak wymaga tego przepis art. 80 k.p.a. Organ nie odniósł się również do argumentów odwołania, w tym nie rozważył w tym postępowaniu, podniesionej przez stronę okoliczności uzyskiwania niższego dochodu niż wskazano w decyzji organu I instancji.
Obowiązkiem organu II instancji było w niniejszej sprawie ustalenie stanu faktycznego, a następnie samodzielna ocena w zakresie możliwości przyznania wnioskodawczyni zasiłku. Rola organu II instancji nie sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w W. rozpozna ją, co do istoty, uwzględniając cały materiał dowodowy. Po wszechstronnym rozważeniu tego materiału organ oceni, czy w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej istnieje w niniejszej sprawie możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, czy też brak jest możliwości przyznania tego świadczenia. Rozważania i ocena organu odwoławczego w tym zakresie znajdą pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełniać będzie wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.