Uzasadnienie
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] czerwca 1013 nr [...], uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2012 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...].01.1953 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...].06.1952 r. nr [...] w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewidencyjnych [...] i [...] – stwierdził ich nieważność.
Z ustaleń organu nadzoru wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] róg ul [...], oznaczona nr hip. [...] stanowiła własność M. S. i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze
- m. st. Warszawy.
Obecnie nieruchomość ta położona jest w obrębie [...] i obejmuje dz. ew. nr [...], na której posadowiony jest budynek o adresie [...] i w którym wyodrębniono [...] lokali wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, dz. ew. nr [...] i nr [...]. Wszystkie działki stanowią własność W. W dniu [...] lutego 1949 r. dawna właścicielka nieruchomości [...] złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Umowami sporządzonymi w formie aktów notarialnych w [...] w W. w dniu [...].07.1952 r. Rep. Nr [...]i w dniu [...].07.1952 r. Rep. Nr [...] M. S. sprzedała wszystkie swoje prawa do nieruchomości hip. [...] jakie jej przysługiwały, przysługują i mogą przysługiwać w przyszłości J. B. Orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1952 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej w uzasadnieniu wskazując, że zachodzi konieczność przejęcia posesji na cele publiczne.
Decyzją z [...].01.1953 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. J.B. zmarł [...].02.1983 r. Aktualnie roszczenia do przedmiotowej nieruchomości przysługują spadkobiercom J. B. – M. M., M. B., B. W., B. B. i J. B. W dniu [...].09.2006 r. wpłynął wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności obu orzeczeń dekretowych.
W toku postępowania nadzorczego zostało ustalone, że do dnia wydania decyzji dekretowej przez organ II instancji, tj. do [...].01.1953 r. przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z lat 1947 – 1950. Jedynym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania obu decyzji dekretowych był "Ogólny plan zabudowania
m. st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. Według tego planu teren, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość przeznaczony był pod zabudowę zwartą 5-kondygnacyjną.
Według opisu budynków znajdujących się na przedmiotowej posesji, sporządzonego przez Resort Techniczno-Budowlany w dniu [...].10.1948 r. oraz z materiałów Biura Odbudowy Stolicy, sporządzonych w 1945 r. wynika, że na tej nieruchomości znajdował się wówczas budynek nowy, murowany, front 5/6 kondygnacji, oficyna 5 kond., przeznaczenie – mieszkalny, stan – częściowe spalenie kilku lokali, łatwy remont tych lokali i uporządkowanie całości.
W świetle tych ustaleń organ nadzoru uznał, że funkcja rozpisana w planie zabudowy z 1931 r. była realizowana przez dotychczasowego właściciela i mogła być dalej realizowana zgodnie z ustawą z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa prywatnego. Tym samym stanowisko organów dekretowych nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej przez organ nadzoru dokumentacji. W związku z tym organ nadzoru stwierdził, że organy rozpatrujące wniosek o przyznanie prawa własności czasowej rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. bowiem odmowa przyznania prawa własności czasowej nie znajduje potwierdzenia w zapisach planu.
W odniesieniu do lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilno-prawnej, bez uprzedniej decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczystego. Organ administracji nie jest władny swoim działaniem odwrócić skutków tych umów i dlatego są to skutki nieodwracalne. Natomiast podstawą nabycia własności lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu były decyzje administracyjne, a zatem skutkiem decyzji dekretowej jest wydanie decyzji o sprzedaży lokali, a nie sama czynność cywilnoprawna. Skutki te mają charakter skutków odwracalnych.
Składające się na dawną nieruchomość hipoteczną [...] obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią własność W. i nie były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Wykorzystywane są pod drogi i podwórko.
Uchylenie własnej decyzji z [...].01.2012 r., orzekającej w sposób identyczny jak to orzekł organ nadzoru po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadnione jest tym, że decyzja z [...].01.2012 r. została skierowana do zmarłej strony, a w postępowaniu nie brali udziału wszyscy spadkobiercy zmarłego.
Skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostały wniesione do organu odwoławczego przez:
- 1) T. L., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy tj.:
- - art. 8, 9 i 10 kpa polegające na pozbawieniu go jako strony, prawa do udziału w postępowaniu, a tym samym ochrony przysługujących mu praw,
- - art. 15 kpa polegające na pozbawieniu go prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenie – sygn. akt I SA/Wa 2095/13.
- 2) I. C. – dawna sygn. akt I SA/Wa 2097/13.
Zaskarżyła decyzję w części dotyczącej lokalu nr [...] podnosząc:
- - naruszenie prawa materialnego art. 156 § 2 kpa skutkującej naruszeniem uzasadnionego interesu skarżącej, w sytuacji gdy utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części będzie ze szkodą dla skarżącej oraz będzie miało wpływ na dalsze postępowanie, gdyż decyzja ta będzie skutkowała odwracalnymi skutkami prawnymi,
- - naruszenie prawa do równego traktowania właścicieli lokali mieszkalnych w nieruchomości przy ul. [...], co narusza uzasadniony interes skarżącej,
- - naruszenie prawa materialnego art. 7 i 8 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego lokalu mieszkalnego nr [...] w "pozostałej części działki nr [...]" i przez to załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz nie przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji oraz ich świadomość i kulturę prawną,
- - nieprawidłową ocenę zaskarżonej decyzji w tym i w zakresie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, przynajmniej w części zaskarżonej,
- - naruszenie przepisów postępowania gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organ odwoławczy niepoprawnie ocenił zebrane dowody i na ich podstawie dokonał nietrafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził nie w pełni prawidłowe rozważania prawne.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
- 3) J. T. i A. M. – dawna sygn. akt I SA/Wa 2098/13.
Skarżące zaskarżyły decyzję w części dotyczącej lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy czego bezpośrednią konsekwencją było naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ, że orzeczenie dekretowe w części dotyczącej lokalu nr [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie są nieważne.
Skarżące wniosły o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
- 4) L. B. – dawna sygn. akt I SA/Wa 2099/13.
Skarżąca zaskarżyła decyzję w całości zarzucając:
- a. mogące mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że orzeczenie dekretowe rażąco naruszyły prawo w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy administracji publicznej wydających decyzję na podstawie dekretu z 26.10.1945 r.,
- b. mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez błędne zastosowanie, doprowadzające do przyjęcia, iż w stosunku do prawa własności lokalu nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, należącego do skarżącej, rozstrzygnięcie organów dekretowych nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych,
- c. mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli lokali.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
- 5) M. P. i M.P. – dawna sygn. akt I SA/Wa 2100/13.
Skarżący zaskarżył decyzję w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 63 w zw. z art. 64 § 2 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 156 § 2 w zw. z art. 158 §2 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, względnie ich uchylenie.
Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy ppsa połączył wszystkie sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadził je za sygn. akt I SA/Wa 2095/13.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skargi są nieuzasadnione.
Na wstępie należy wskazać, że wszyscy skarżący są właścicielami lokali w budynku posadowionym na działce ewid. nr [...] i przysługują im udziały w prawie użytkowania wieczystego tej działki związane z lokalami, których są właścicielami.
Do skarżących odnosi się, ta część zaskarżonej decyzji, którą organ stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych w odniesieniu do części działki nr [...]. W tym zakresie skarżący posiadają status strony tylko w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] związanego z prawem własności lokalu każdego ze skarżących. Dlatego do kwestionowania decyzji w części odnoszącej się ponad udziały w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] każdego ze skarżących nie są oni uprawnieni i te skargi, w których są decyzje zaskarżone w całości, ponad udziały skarżących, podlegają oddaleniu.
Również skarżący nie są uprawnieni do kwestionowania decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...], do których nie przysługuje skarżącym żaden tytuł prawno-rzeczowy. Nie mają więc interesu prawnego do bycia stroną postępowania w zakresie tych działek. Faktyczne z nich korzystanie nie daje przymiotu strony postępowania.
Wobec tego skargi T. L., L. B., M. i M.P. jako odnoszące się do całości decyzji, w części ponad ich udziały w prawie użytkowania wieczystego w działce nr [...] podlegały oddaleniu.
Należy także wskazać, że prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2010 r. sygn. akt
I SA/Wa 1157/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...].06.2009 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...].07.2008 r. w związku ze skierowaniem ich do osób zmarłych.
Ponieważ w postępowaniu zakończonym tym wyrokiem Sąd nie zakwestionował statusu stron postępowania nieważnościowego w odniesieniu do użytkowników wieczystych gruntu dekretowego to z uwagi na prawomocne przesądzenie tego statusu dalsze rozważanie na ten temat stały się zbędne.
Przechodząc do meritum rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że orzeczenia dekretowe zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jest już od dawna rozstrzygnięte w orzecznictwie, że jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego była sprzeczność korzystania z nieruchomości dekretowej przez dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Dekret w art. 7 ust. 2 wprost zawiera nakaz uwzględnienia wniosku dekretowego jeżeli korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Żadne inne okoliczności nie mogły stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, który został złożony przez uprawniony podmiot i w terminie określonym w art. 7 dekretu.
Z ustaleń organu nadzoru wynika, ze zgodnie z obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych "Ogólnym planem zabudowania m. st. Warszawy" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę zwartą 5-kondygnacyjną. Z materiałów archiwalnych z 1945 r. i 1948 r., które przywołuje organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji, na przedmiotowej nieruchomości już przed wojną został wybudowany budynek murowany, frontowy 5/6 kondygnacji i oficyna 5 kondygnacyjna – oba o przeznaczeniu mieszkalnym. Budynki w czasie wojny nie odniosły większych szkód – tylko częściowemu spaleniu uległo kilka lokali. Wynika więc z tej dokumentacji, że funkcja zapisana w planie zabudowy z 1931 r. była przez dotychczasowego właściciela realizowana i mogła być przez niego dalej realizowana. Nie było więc podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego.
Orzeczeniem z [...].06.1952 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło prawa własności czasowej uzasadniając to koniecznością przejęcia posesji na cele publiczne. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].01.1953 r. W ogóle organy dekretowe nie dokonały ustaleń zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu i nie wyjaśniły czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Ponieważ nie było podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej to orzeczenia dekretowe, rozstrzygając wniosek dekretowy odmiennie, zapadły z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takich orzeczeń określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadnie więc skarżący, a w szczególności L. B., zarzucają w swoich skargach naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Obowiązkiem organu nadzoru, przy uznaniu że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, jest zbadanie czy nie występują negatywne przesłanki określone w art. 156 § 2 kpa. Takimi przesłankami są nieodwracalne skutki prawne wywołane kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją. Przepis art. 156 § 2 kpa nie zawiera legalnej definicji nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i Sąd Najwyższy (vide: uchwała 7 sędziów SN z 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/96, z 9.11.1998 r. sygn. akt OPK 4/98, z 20.03.2000 r. sygn. akt OPS 14/99) Sąd przyjął, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Jeżeli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie to skutki prawne ustanowienia tego prawa związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu [...].
W sytuacji więc, gdy sprzedaż lokali i ustanowienie udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego ze sprzedanymi lokalami poprzedzały decyzje o sprzedaży to mamy odwracalne skutki prawne orzeczenia dekretowego, gdyż pierwszą czynnością po wydaniu orzeczenia, w niniejszej sprawie z [...].06.1952 r., było wydanie decyzji o sprzedaży lokali, bowiem organ może w ramach własnych kompetencji odwrócić skutki prawne decyzji. Taka sytuacja dotyczy skarżących. Pierwotna sprzedaż lokali, których obecnie są właścicielami, poprzedzało wydanie decyzji o sprzedaży.
Dlatego w odniesieniu do udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanego z lokalami, których właścicielami są skarżący organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych, gdyż nie wywołały one, w odniesieniu do skarżących, nieodwracalnych skutków prawnych.
I tak mimo, że skarżąca I. C. nabyła własność lokalu nr [...] na podstawie spadkobrania po matce to sprzedaż tego lokalu jej matce poprzedzała decyzja o sprzedaży z dnia [...].12.1987 r. nr [...].
Również lokal nr [...], który obecnie jest własnością skarżących J.T. i A.M. został pierwotnie nabyty na własność aktem notarialnym poprzedzonym decyzją o sprzedaży z [...].05.1974 r., co przyznają same skarżące w uzasadnieniu skargi. Skarżące nabyły własność tego lokalu aktem notarialnym ale już w wyniku dalszego obrotu cywilnoprawnego. Lokal nr [...], którego obecnie właścicielem jest L. B. pierwotnie od gminy został kupiony przez M. B. Akt notarialny poprzedzała decyzja o sprzedaży z [...].06.1989 r. nr [...]. Lokal nr [...], którego właścicielami są skarżący M i M. P. pierwotnie od gminy został kupiony przez L. i T. T. Akt notarialny poprzedziła decyzja o sprzedaży z [...].02.1974 r. nr [...]. Prawidłowo więc organ nadzoru, w odniesieniu do skarżących, stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych. Dlatego podnoszony w skargach zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa nie znajduje potwierdzenia.
Również niezasadny jest zarzut skargi L. B. naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Organ nadzoru nie naruszył sformułowanej we wskazanych przepisach Konstytucji zasady równości. Naruszenie tej zasady ma miejsce wówczas, gdy organ różnicuje sytuację adresatów decyzji mimo, że znajdują się oni w takiej samej sytuacji prawnej. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest. Organ nadzoru, co do części nieruchomości, stwierdził wydanie orzeczeń dekretowych z naruszeniem prawa. W odniesieniu do lokali objętych tym rozstrzygnięciem ich sprzedaż pierwotnie nie poprzedzało wydanie decyzji o sprzedaży, zawarcie aktów notarialnych było więc w tych przypadkach bezpośrednim skutkiem wydania orzeczeń dekretowych a z uwagi na ich charakter – czynności cywilnoprawnych, organ nie jest władny własnym działaniem odwrócić skutków prawnych tych czynności cywilnoprawnych. Sytuacja więc nabywców lokali w budynku na działce nr [...] nie była identyczna przy zawieraniu umów sprzedaży.
Zgodnie z ust. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgłoszone w skargach naruszenia przez organ przepisów postępowania, szczególnie licznie w skardze T. L oraz M. i M. P., nie zostały uwzględnione przez Sąd gdyż skarżący nie wykazali, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku.