Uzasadnienie
Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. K., E. C. i J. C., uchylił decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2019 r. nr [...] i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o sprostowaniu granic na mapie ewidencji gruntów i budynków pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie miasto K. [...], zgodnie z mapą do aktualizacji ewidencji gruntów przyjętą do PZGiK [...] maja 2016 r., oraz skorygowaniu zapisu w części opisowej ewidencji gruntów i budynków, budynku opisanego pod nr [...], poprzez wykreślenie go z działki nr [...] położonej w obrębie miasto K. [...], i ujawnieniu tego budynku na działce nr [...] położonej w obrębie miasto K. [...], zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych budynku z OP Nr [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:
S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") po wszczęciu na wniosek A. P. (właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu miasto K. [...]) decyzją z [...] marca 2019 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji S. K. z [...] sierpnia 2017 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Owego naruszenia organ upatrywał w nieuprawnionym połączeniu przy rozstrzyganiu dwóch spraw o różnym stanie faktycznym (jednej zainicjowanej podaniem A. P., a drugiej podaniem J. K.), czym naruszono w sposób rażący zasady określone w art. 61 i art. 63 k.p.a. Podnosił ponadto zarzut, że dokumentacja o identyfikatorze [...], stanowiąca podstawę aktualizacji, została wykonana z rażącym naruszeniem § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. [...] ze zm.). Opierając się zatem na niej Starosta naruszył w sposób rażący § 45 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia.
Niezgadzając się z powyższą decyzją i uznając ją za krzywdzącą, byłe właścicielki działki nr [...], tj. J. K. oraz E. C. i J. C. wniosły od niej odwołania.
W następstwie rozpoznania tych odwołań Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] maja 2019 r. uchylił w całości decyzję WINGiK i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2017 r., niedopatrując się by była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wywodził mianowicie, że mimo różnego sposobu sformułowania wniosków przez A. P. i J. K., przedmiot obu żądań był tożsamy i dotyczył ustalenia prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], a przez to także prawidłowej ich powierzchni.
Nie można zatem skutecznie zarzucić Staroście, że przy ich łącznym rozpoznawaniu naruszył reguły procedury administracyjnej. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez WINGiK zarzutu rażącego naruszenia § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z [...] marca 2001 r. zauważał, że wątpliwości, co do zastosowania trybu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz niewskazanie wprost czy ustalenie to nastąpiło na podstawie ust. 2, czy ust. 3 § 39 rozporządzenia nie stanowią rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że przebieg granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] został ustalony prawidłowo, tj. przebieg granicy oraz powierzchnie działek wykazane na mapie do aktualizacji ewidencji gruntów z [...] maja 2016 r. są zgodne ze stanem wskazywanym w księgach wieczystych oraz archiwalnej dokumentacji geodezyjnej.
Na decyzję Głównego Geodety Kraju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. P., wskazując w jej uzasadnieniu na poczucie krzywdy wywołane rozstrzygnięciem i działaniami organów w sprawie. Jej zdaniem na skutek wadliwych działań organów doszło do odłączenia od jej nieruchomości części przynależnego jej areału. Zarzucała zarówno organom jak i właścicielom działki nr [...] manipulacje. Podnosiła także argument że Starosta przy okazji aktualizacji ewidencji dołączył jej podanie do podania J. K., która to osoba, według niej w ogóle w aktach nie istnieje. W związku z czym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:
skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.
Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie rozpoznania odwołania J. K., E. C. i J. C., które w dacie wydania badanej w trybie nadzorczym decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2017 r. były współwłaścicielkami objętej nią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu K. [...], zbytej następnie przez nie aktem notarialnym z [...] stycznia 2019 r. rep [...] na rzecz S. P., którego odpis znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.
Wobec zbycia nieruchomości objętej badaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, obowiązkiem organu odwoławczego była weryfikacja interesu prawnego wymienionych osób, pod kątem przysługiwania im uprawnienia do udziału w sprawie w charakterze strony. Takiej weryfikacji organ jednak zaniechał. Tymczasem miało to kluczowe znaczenie dla dalszego jej procedowania i podjętego w niej rozstrzygnięcia o charakterze reformatryjnym. Godzi się bowiem zauważyć, że tylko strona, jest osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, co wprost wynika z treści art. 127 § 1 k.p.a., a tym samym tylko podmiot mający tenże status może skutecznie doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy przed organem drugiej instancji. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Istoty interesu prawnego należy upatrywać z kolei w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Sprawa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ze swej istoty dotyczy nieruchomości. Zatem podmiotami, które mają w niej interes prawny, kreujący ich przymiot strony, są jej właściciele. Właściciela ci lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadacza, stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276), są też jedynymi uprawnionymi do wszczynania procedury aktualizacji, wyjąwszy przypadki gdy postępowanie to jest uruchamiane z urzędu. W związku z czym tylko im przysługiwać będzie przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu weryfikację decyzji orzekającej o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Zważyć przy tym należy, iż o przymiocie strony postępowania administracyjnego, nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym (a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Także fakt posiadania przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, nie przesądza jednoznacznie o tym, że taki przymiot będzie miał dany podmiot w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. II OSK 475/07, Lex nr 469441). Nie w każdym bowiem przypadku musi zachodzić tożsamość podmiotów w tych postępowaniach.
J. K., E. C. i J. C., jak już zasygnalizowano na wstępie, wprawdzie w przeszłości były właścicielkami objętej postepowaniem aktualizacyjnym nieruchomości (działki nr [...]), a co za tym idzie także stronami wydanej w tym przedmiocie decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2017 r. Jednakże jeszcze przed wszczęciem postępowania nieważnościowego mającego za przedmiot tę decyzję, nieruchomość powyższą zbyły. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie WINGiK, stwierdzające nieważność decyzji Starosty K. w żaden sposób nie mogło i nie oddziaływało na sferę ich praw czy obowiązków. Nie legitymowały się one zatem, mającym źródło w normach prawa materialnego interesem prawnym, uprawniającym je do udziału w tym postępowaniu. Uznanie ich natomiast przez WINGiK za strony postępowania nadzorczego i doręczenia im decyzji z [...] marca 2019 r., nie obligowało organu odwoławczego do zaakceptowania tego stanowiska i merytorycznego rozpoznania wniesionych przez ww. odwołań
Okoliczności te uszły jednak uwadze Głównego Geodety Kraju, co spowodowało nieuprawnione uznanie skuteczności wniesionego przez wyżej wymienione środka prawnego jako pochodzącego od stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przez to jego merytoryczne rozpoznanie i zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniesienie zaś odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego nim postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2016 r. I SA/Wa 662/16, Lex nr 2228792).
W świetle zatem prawidłowo poczynionych ustaleń stanu faktyczno-prawnego obowiązkiem Głównego Geodety Kraju było umorzenie postępowania odwoławczego, jako zainicjowanego przez podmioty ku temu nieuprawnione i z tej przyczyny bezprzedmiotowego. Nie czyniąc tak, naruszył wiec w sposób mający wpływ na wynika sprawy przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowania w warunkach gdy ze względu na brak odwołania pochodzącego od strony było to niedopuszczalne.
Z tych przyczyn podlegać musi ona uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Ze względu zaś na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, działając na podstawie art. 145 § 3 powołanej ustawy, orzeczono o jego umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku).
Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie prowadzonego przed Głównym Geodetą Kraju postępowania odwoławczego czyni zbędnym odnoszenie się do merytorycznego stanowiska organu co do braku obarczenia decyzji Starosty K. wadami prawnymi z art. 156 § 1 k.p.a., a także do sformułowanych w tym kontekście zarzutów skargi. Te bowiem mogłyby stanowić przedmiot oceny i rozważań Sądu, gdyby zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym przez podmiot do tego uprawniony.