Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m2 w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2011 r. odmówiono L. L., A. L. i D. K. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa - w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Ze względu na niespełnienie warunku wymienionego w art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - odmówiono przekształcenia prawa.
Od tej decyzji odwołanie złożyli L. L., A. L. i D.K. W odwołaniu wskazano, że organ wydał decyzję z pominięciem inwentaryzacji budynku mieszkalnego z częścią usługową sporządzonej w kwietniu 2005 r., z której wynika iż przedmiotowy budynek posiada [...] metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej i [...] metrów kwadratowych powierzchni warsztatowo - socjalnej, co zdaniem odwołującego się oznacza, że w dacie wejścia w życie ustawy na nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym.
Rozpoznając złożone odwołanie Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną wniosku L. L., A. L. i D. K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 1459). W rozpatrywanej sprawie, odmowa uwłaszczenia skarżących nastąpiła z uwagi na ustalenie, że skarżący nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust.1 cyt. ustawy, ponieważ ich nieruchomość zabudowana jest na cele warsztatowe z częścią socjalną i mieszkaniową, a funkcją dominującą stanowi warsztat, zaś funkcja mieszkaniowa jest tylko dopełnieniem.
W ocenie SKO zasadnicze znaczenie w sprawie ma stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. 13 października 2005 r. Zmiany sposobu użytkowania lub charakteru budynku po jej wejściu w życie nie mają wpływu na dopuszczalność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, podobnie jak zmiana przeznaczenia budynku mieszkalnego na inny cel przed wejściem w życie ustawy wyklucza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dniu 13 października 2005 r. na gruncie przy ul.[...], na działce ewidencyjnej Nr [...], znajdował się budynek warsztatowo – usługowy i na ten cel została oddana ta nieruchomość aktem notarialnym.
Odnosząc się do innych argumentów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bowiem po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z treścią art. 8 tej ustawy - orzekać na podstawie jej przepisów.
Od decyzji powyższej odwołanie złożyli L. L., A. L. i D. K. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata K. P..
W skardze zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.05.175.1459) poprzez stwierdzenie, iż przepis ten jest właściwy do oceny wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożonego pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności;
- 2) naruszenie art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.05.175.1459) poprzez błędne stwierdzenie, iż nieruchomość położona przy ul. [...] nie była w dniu wejścia w życie powyższej ustawy, tj. 13.10.2005 roku, zabudowana budynkiem mieszkalnym;
- 3) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez zaakceptowanie zaskarżoną decyzją nieprawidłowego postępowania organu administracji przejawiającego się w niezałatwieniu sprawy w prawem określonym terminie oraz błędnym przyjęciu, że brak skorzystania strony z prawa wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przepisami terminie usprawiedliwia działanie organu.
- - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ w niniejszym postępowaniu ogólnej zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest uzasadniona.
Wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w W. w prawo własności skarżący złożyli w Zarządzie [...] w dniu 23 grudnia 1999 r.
W dacie składania tego wniosku obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. nr 65 poz. 746 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (nowelizacja z 1998 r. rozszerzyła ten krąg osób o następców prawnych) i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. W okresie obowiązywania powyższej ustawy została uchwalona ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. nr 113 poz. 1209 ze zm.), która weszła w życie 24 października 2001 r. Ta ustawa rozszerzała krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego.
Natomiast z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2005 r. nr 175 poz. 1459 ze zm.). W myśl art. 9 tej ustawy utraciły moc: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nowa ustawa w dalszym ciągu stwarzała dla osób fizycznych, będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (art. 1 ust. 1). Takie żądania mogą zgłosić również osoby fizyczne będące następcami prawnymi wymienionych wyżej osób (art. 1 ust. 3).
W art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Materialno - prawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej stanowi właśnie art. 1 ust. 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Z tych względów Sąd orzekający uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 (Dz. U. 2011.272.1614 z dnia 20 grudnia 2011 r.). W wyroku tym Trybunał stwierdził: "art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu, i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2". Wprawdzie we wskazanym wyroku Trybunał orzekał o nieruchomościach zabudowanych budynkiem biurowo-warsztatowym, a w przedmiotowej sprawie przekształcenie dotyczy budynku warsztatowo – mieszkalnego, jednak uzasadnienie wyroku Trybunału odnosi się w jednakowym stopniu do problemu występującego w niniejszej sprawie.
W powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że na gruncie ustawy z 1997 r. użytkownikom wieczystym, którzy w wyznaczonym ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa własności podlegająca na ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objęte wnioskiem (art. 1 ustawy przekształceniowej z 1997 r.). Niewłaściwe ukształtowanie przepisu intertemporalnego art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. regulującego sposób załatwiania od 13 października 2005 r. spraw będących w toku zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, prowadzące do "wygaszenia" maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele inne niż mieszkaniowe, garażowe lub rolne narusza zasady konstytucyjne wynikające z art. 2 Konstytucji. Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikająca z niej zasada praw nabytych, nakazują, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacja prawną była poddawana właściwym przepisom przejściowym.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, treść wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej tj. art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nakazującej do spraw wszczętych na podstawie ustaw, które utraciły moc obowiązującą na podst. art. 9 ustawy przekształceniowej z 2005 r., a więc do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosować przepisy ustawy przekształceniowej z 2005 r.
W konsekwencji należy – zdaniem Sądu – uznać, że zaskarżone decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. A to dlatego, że zostały wydane na podstawie przepisu (jako normy prawnej), o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Jak zaś stanowi art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego - na podstawie którego została wydana decyzja - z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego.
Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji (co nie miało miejsce w niniejsze sprawie).
Sąd zauważa, że orzeczenie sądu stanowi realizację określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212).
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W realiach niniejszej sprawy, w związku z wejściem w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 102, poz. 1110) prowadzi to do rozpoznania wniosku skarżących na podstawie ww. ustawy i wydania w tym przedmiocie stosowanego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I sentencji, a w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a – jak w pkt II. O kosztach orzeczono na podst. art.200 ppsa.