Uzasadnienie
Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu zażalenia L.B., K.B. i H.A., postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] o zwrocie wnioskodawcom podania z dnia [...] lipca 2008 r., sprostowanego pismem z dnia [...] marca 2009 r. dotyczącego wykupu lub zamiany nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości B. przy ul. [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] ustalił lokalizację drogi ekspresowej [...] - I etap realizacji - odcinek: węzeł "[...]" - węzeł "[...]".
Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. K.B., L.B. i H.A. wystąpili o wykup działki nr [...], położonej w miejscowości B. przy ul. [...]. Wniosek ten sprostowali pismem z dnia [...] marca 2009 r.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zwrócił wnioskodawcom podanie z dnia [...] lipca 2008 r. wraz z pismem zawierającym sprostowanie z dnia [...] marca 2009 r.
Od powyższego postanowienia L.B., K.B. oraz H.A. złożyli zażalenie wskazując, że złożony przez nich wniosek dotyczył wykupu pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości w trybie art. 36 i 37 w zw. z art. 58 § 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717).
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., [...] utrzymał w mocy na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Oznacza to, że sprawa niniejsza podlega rygorowi prawnemu wynikającemu z ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r.
Zgodnie z art. 10 tej ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Powyższe oznacza, że żądanie wykupu pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości, które nie nadają się do prawidłowego użytkowania można oprzeć na przepisie art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że jeżeli na cele budowy dróg publicznych nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości.
W związku z powyższym Wojewoda uznał, że strona ma prawo zwrócić się, na podstawie powołanego przepisu, do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wykup pozostałej części nieruchomości, uzasadniając wniosek brakiem możliwości prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele. Zdaniem organu, kwestia ta nie jest jednak rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym.
Organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mogłyby znaleźć przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), to należałoby również dojść do przekonania, iż roszczenie wynikające z art. 36 ust. 1 pkt 2 tej ustawy realizowane może być przez skarżących jedynie na drodze cywilnoprawnej, a nie w postępowaniu administracyjnym.
Wobec powyższego wniosek L.B., K.B. oraz H.A. dotyczący wykupu działki nr [...] – w ocenie organu - nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Realizacji swojego roszczenia skarżący może zatem dochodzić tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, a nie na drodze postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji, mając na uwadze przepis art. 66 § 3 Kpa, zgodnie z którym organ do którego wniesiono podanie zwraca je wnoszącemu, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ orzekł o zwrocie podania.
Od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., [...] L.B., K.B. i H.A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz podtrzymali żądanie wykupu całej ich nieruchomości po cenach rynkowych w związku z pozbawieniem zjazdu z nieruchomości na drogę publiczną, co uniemożliwia korzystanie z tej nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. W uzasadnieniu podnieśli, że wystąpili o wykup nieruchomości położonej przy ulicy [...] w miejscowości B., Gmina S., w trybie art. 58 § 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz odpowiednio art. 36 i 37 tej ustawy. Zgodnie z art. 58 § 2 w zw. z art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wniosek o wykup nieruchomości skarżących jest w pełni uzasadniony. Działka nr [...] (przed podziałem [...]) pełni rolę służebności gruntowej bezpośredniego zjazdu z działki nr [...] na ul. [...].
Służebność gruntowa jest niezbywalnym prawem rzeczowym. Zabranie skarżącym działki nr [...] jest równoznaczne z pozbawieniem skarżących prawa do służebności gruntowej, co jest niezgodne z prawem i pociąga za sobą konieczność wykupu nieruchomości władnącej.
Skarżący zauważyli, że art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że jeżeli na cele budowy dróg publicznych nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązany do nabycia tej pozostałej części nieruchomości. Jednocześnie zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) w przypadku budowy lub przebudowy drogi do zarządcy drogi należy budowa lub przebudowa, a nie zapewnienie jakiegoś tam dojazdu do nieruchomości. Zdaniem skarżących, zaprojektowana droga dojazdowa do przedmiotowej nieruchomości (szerokości 3 m z mijanką na zakręcie), od położonej głęboko na tyłach ul. [...], nie spełnia żadnych standardów drogi prowadzącej do nieruchomości usługowej, na której jest prowadzona działalność gospodarcza. Skarżący podali, że wielokrotnie występowali do GDDKiA z wnioskiem o wykup ich całej nieruchomości, ale bez efektów.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. skarżący przekazali Sądowi: - protokół z dnia [...] listopada 2009 r. z czynności egzekucyjnych przymusowego odebrania działki nr [...]; - zażalenie z dnia [...] listopada 2009 r. na czynności egzekucyjne; - skargę z dnia [...] stycznia 2010 r. na bezczynność Wojewody [...] skierowaną do WSA w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 23/10); - pismo MZDW w W. Rejon Drogowy G. z dnia [...] kwietnia 2009 r. potwierdzające dotychczasowe istnienie bezpośredniego zjazdu z nieruchomości skarżących na drogę wojewódzką nr [...]; - projekt dojazdu do ich nieruchomości po wywłaszczeniu działki nr [...] (dojazd zaprojektowaną drogą [...] szerokości 3 m do położonej głęboko na tyłach ich nieruchomości drogi gminnej - ulicy [...]).
Skarżący wskazali, że organy władzy publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. W tym również przestrzegać ochrony praw nabytych. Jeżeli planowana inwestycja pozostaje w kolizji z istniejącą zabudową, to organy mają kompetencje pozwalające na odpowiednie przygotowanie terenu pod inwestycję np. poprzez wykup nieruchomości w celu zgodnego z prawem przeprowadzenia inwestycji. Z trzech nieruchomości (działki: [...], [...], [...]), na których była/jest prowadzona działalność gospodarcza, które zostały pozbawione zjazdu na drogę wojewódzką nr [...] i do których zaprojektowano tę samą drogę dojazdową [...] tylko jedna ([...]) została wykupiona ze względu na zły dojazd. Jest to nierówne traktowanie względem prawa. Zaprojektowana droga dojazdowa [...] nie spełnia żadnych standardów i uniemożliwia korzystanie z przedmiotowej nieruchomości w sposób i zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest to działka usługowo-mieszkaniowa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Nie budzi Wątpliwości, że działka nr [...] graniczy z terenem objętym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] o lokalizacji drogi ekspresowej [...] – I etap realizacji- odcinek: węzeł "[...]" – węzeł "[...]" (odpowiedź na skargę, mapa - k. 26 akt sądowych). Poza sporem jest, że decyzja ta wydana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).
Nie budzi też wątpliwości, że w pismach z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] marca 2009 r. skarżący domagali się wykupu działki nr [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza, z tego powodu, że – na skutek lokalizacji inwestycji, usytuowania i szerokości drogi dojazdowej - korzystanie z powyższego gruntu będzie niemożliwe lub znacznie utrudnione, wskutek utraty bezpośredniego zjazdu do drogi wojewódzkiej nr [...].
Ze skargi wynika zaś, że skarżący wielokrotnie, ale bez pozytywnego dlań rezultatu, występowali do GDDKiA o wykup gruntu.
Sąd zauważa, że, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (10 września 2008 r. – art. 8 tej ustawy) została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Według art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 września 2008 r., w przypadku, gdy stała się ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi (w przypadku drogi krajowej GDDKiA) jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.
Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, że tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe, o którym mowa w art. 13 ust. 3 powołanej wyżej ustawy ma charakter cywilnoprawny. W sytuacji opisanej w tym przepisie organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. W tego typu sprawach właściciel nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji drogi krajowej występuje do GDDKiA z wnioskiem o wykup gruntu, który utracił dla wnioskodawcy znaczenie gospodarcze. W przypadku odmowy wykupu wnioskodawcy służy roszczenie o wykup, które może być dochodzone w postępowaniu cywilnym toczącym się przed sądem powszechnym, ponieważ jest to sprawa z zakresu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I OW 215/05, LEX nr 201437).
Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepis art. 66 § 3 Kpa, ponieważ z treści żądania zawartego w podaniu - wniosku z dnia [...] lipca 2008 r. wynikało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, a skarżący występowali już do GDDKiA o wykup działki nr [...].
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zgodność z prawem postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., [...] i postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], wydanych w sprawie o zwrot wniosku o wykup gruntu. Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy art. 36 i 37 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana przez organ gminy (wójta, burmistrza, prezydenta- art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) jest inną decyzją, niż decyzja wydawana w trybie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (definicja inwestycji celu publicznego nawiązuje do innej podstawy prawnej, tj. art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Istotne jest to, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się (art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).
Dla niniejszej sprawy (dotyczącej jedynie kwestii procesowej – zwrotu podania) nie mają znaczenia podnoszone przez skarżących zarzuty: naruszającej prawo lokalizacji zjazdu z działki nr [...], zbyt małej szerokości drogi dojazdowej, niezgodnej z przepisami o warunkach technicznych i usytuowaniu dróg publicznych, wadliwego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zagadnienia te wykraczają bowiem poza przedmiot niniejszej sprawy. Jeżeli zaś chodzi o podnoszone w sprawie argumenty przemawiające – zdaniem skarżących – o konieczności wykupu przez GDDKiA działki nr [...], to winny być one podnoszone w sprawie o wykup nieruchomości wytoczonej zarządcy drogi przed sądem powszechnym.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.