Uzasadnienie
Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołań J. Z., J. L. oraz L. N. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], odmawiającą skarżącym przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną przez Prezydenta W. odmówiono L. N., J. Z. i J. L. przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m2 położony w W. przy ul. [...], pochodzący z nieruchomości "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż znajdowała się w strefach [...] oraz [...] zabudowy przewidzianej w "Ogólnym Planie Zabudowania [...] W." z dnia [...] sierpnia 1931 r. i nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach do Wojewody [...] skarżący J. Z., L. N. i J. L. zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że powołana w rozstrzygnięciu decyzji nieruchomość [...] przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ponadto organ wskazał, że w sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem wymienionego dekretu ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 2 art. 215 cytowanej ustawy "przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.".
W ocenie Wojewody [...] przyznanie odszkodowania za działkę musi być poprzedzone ustaleniem, że podlegała ona przepisom dekretu a ponadto mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Trzecią przesłanką, która musi być spełniona łącznie z wyżej wymienionymi, jest pozbawienie poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia, w ocenie organu, ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość.
Podstawowe znaczenie w prowadzonym w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami - postępowaniu odszkodowawczym ma ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, charakteru działki przed dniem 21 listopada1945 r. (data wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy).
O przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] pod określonego rodzaju zabudowę przed dniem 21 listopada1945 r. stanowił "Ogólny Plan Zabudowania [...] W.". Został on opracowany i zatwierdzony zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Zakładał on m.in. podział miejscowości na strefy, według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego nie wyszczególniając w ogóle dla zabudowy mieszkalnej charakteru budynków (jedno czy wielorodzinne). Parametry te pozwalają określić ściśle charakter dopuszczalnej zabudowy, a w konsekwencji także przeznaczenie nieruchomości. Tabela zawierająca podział zabudowy miejskiej na 10 stref została opracowana systemem narastającym, od zabudowy luźnej, niskiej 2 kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 90 % powierzchni działki, aż do zabudowy zwartej 6 kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 30 % nieruchomości.
Ten narastający układ tabeli pozwolił przyjąć, iż dolnym wskaźnikiem dla kolejnych stref jest zabudowa przewidziana dla strefy poprzedzającej. Obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne" ani też pojęciem "dom jednorodzinny".
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], jak wynika z reprodukcji Ogólnego Planu Zabudowania [...] W. oraz sporządzonej przez geodetę uprawnionego – Z. O. mapy sytuacyjnej, znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 4 lub 3 kondygnacjach do 50 % powierzchni zabudowania (strefa [...] i [...]). Z parametrów tego planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu, na której była położona sporna nieruchomość, takich jak liczba kondygnacji (4 i 3), powierzchnia zabudowy (50%), rodzaj zabudowy (zwarty) wynika więc, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Budynek jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał plan zabudowania z 1931 r. musiał posiadać bowiem 4 lub 3 kondygnacje i zajmować 50% powierzchni działki. Taka budowla, zdaniem organu, nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej, nawet gdyby przyjąć, że budynek jednorodzinny spełniałby oprócz funkcji mieszkaniowych także inne cele służące wykonywaniu przez właściciela pracy zawodowej czy społecznej.
Zdaniem Wojewody [...] wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym, odczytywane muszą być jako bezwzględnie obowiązujące.
Na powyższą decyzję skarżący J. Z., J. L. oraz L. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wnosząc o jej uchylenie oraz o zobowiązanie Wojewody [...] do ponownego rozpatrzenia wniosków odszkodowawczych za te grunty.
W uzasadnieniu skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując ponadto na błędne, ich zdaniem, stanowisko Wojewody [...], w ocenie którego przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż znajdowała się w strefie [...] oraz [...] zabudowy przewidzianej "Ogólnym Planem Zabudowy [...] W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. i nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż plan zabudowy przewidywał dla strefy IVa i IlIa zabudowę zwartą o 3 i 4 kondygnacjach i zabudową działki do 50% powierzchni".
W ocenie skarżących powyżej wskazany Ogólny Plan Zabudowy [...] W. nie nakazuje, a dopuszcza takie wykorzystanie działki i pozwala na postawienie na działce domów o 3 kondygnacjach i zabudowie do 50%. Wynika z tego, że na działce mogła powstać według dzisiejszych określeń "zwarta zabudowa jednorodzinna" zajmująca mniej niż 50 % powierzchni działki, co pozwalało na wykorzystanie jej pod zabudowę jednorodzinną.
Skarżący wskazali również, iż pismem z dnia 8 lipca 1985 r. złożonym dnia 12 lipca 1985 r. przez J. Ł. (jednego z roszczeniobiorców) do Urzędu Dzielnicowego W. - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w W. ul. [...] zostały zgłoszone roszczenia odszkodowawcze lub ewentualny zwrot nieruchomości "[...]". Mimo zgłoszonych roszczeń i możliwości kontaktu, przedmiotowa nieruchomość została zbyta z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa przez Urząd Dzielnicy w W. dnia [...] czerwca 1994 r. na rzecz Spółki z o.o. [...], bez powiadomienia spadkobierców byłych właścicieli hipotecznych o powyższym zamiarze, mających zgodnie z prawem pierwszeństwo nabycia nieruchomości.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg J. Z., J. L. oraz L. N. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekający w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym sąd kontroli tej dokonuje w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą prawną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie był art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następca prawny zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Organy orzekające w przedmiotowej sprawie ustaliły, że jedna z przesłanek wynikających z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. utrata możliwości faktycznego władania nieruchomością przez dawnego właściciela po dniu 5 kwietnia 1958 r. została spełniona. Zdaniem organu, nie spełniona została natomiast druga z przesłanek art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. że sporna działka mogła być przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowań.
Organy obydwu instancji ustaliły, że planem obowiązującym w tej dacie był Ogólny Plan Zabudowy [...] W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zdaniem organu, nieruchomość [...]przy ul. [...], zgodnie z powyższym planem, w części (od ul. [...]) położona była w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach do wysokości 15 m oraz 50 % powierzchni zabudowania, zaś pozostała część w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania. Zapisu parametrów strefy [...] i strefy [...] pozwalały na zabudowę terenu budynkami wielorodzinnymi.
Zatem grunt przedmiotowej nieruchomości, w ocenie organu, nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, wobec czego nie można było uznać, że zaistniały przesłanki do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W materiale dokumentacyjnym rozpatrywanej sprawy znajduje się kopia wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, która jednak nie pozwala, zdaniem sądu, na jednoznaczne ustalenie jakie jest przeznaczenie spornego terenu, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość, bowiem do części graficznej nie dołączono opisowej części planu oraz legendy umożliwiających skontrolowanie oznaczenia stref zabudowy. Ma to istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem skarżący podnoszą (w piśmie z dnia 7 marca 2006 r.), że część gruntów będących przedmiotem ich roszczeń jest zlokalizowana również w strefie [...] planu z 1931 r., gdzie jest dopuszczalna zabudowa dwukondygnacyjna o 50 % powierzchni zabudowy. Do tego stwierdzenia skarżących nie odnoszą się natomiast obie zaskarżone decyzje.
Z oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 819/88 wynika, że skoro art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to pojęcie "dom jednorodzinny" może być rozumiane jedynie w znaczeniu jakie nadawały mu przepisy wówczas obowiązujące, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Rozporządzenie to nie definiuje pojęcia "budynki" czy "budownictwo jednorodzinne". Także żaden inny przepis obowiązujący przed wejściem w życie dekretu nie rozstrzygał, iż wykonanie budynku 3 kondygnacyjnego przy zachowaniu warunków dotyczących funkcji i całkowitej powierzchni obiektu daje podstawę do oceny, że dom taki traci charakter domu jednorodzinnego.
W świetle tego rozporządzenia przez dom jednorodzinny należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczenia powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to ograniczenia zostały wprowadzone dopiero po wejściu w życie powołanego dekretu (vide wyrok NSA z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1671/97 oraz z dnia 5 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 826/97).
Nie można pominąć w świetle powyższego, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, argumentów podniesionych przez skarżących, że do 1939 r. na nieruchomości tej stał dom jednorodzinny, co ich zdaniem wynika z materiałów archiwalnych z lat 1945-46 dotyczących lustracji zniszczeń budynków W. (sygn. akt [...] Biuro Odbudowy [...]) stwierdzających, że "na posesji [...] znajduje się budynek mieszkalny do remontu". Zdaniem skarżących, budynek ten jeszcze w 1946 r. był zamieszkiwany przez lokatorów. Do kwestii tej, mogącej mieć znaczenie dla oceny, czy nieruchomość ta była działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną organ się w ogóle nie odniósł. Jeżeli do jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii są wymagane wiadomości specjalne, organ orzekający w sprawie powinien rozważyć, czy nie należałoby zwrócić się do biegłego w trybie art. 84 § 1 kpa o wydanie stosownej opinii.
Zaniechanie przez organ orzekający podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego powodujące wadliwość wydanych decyzji. Należy mieć przy tym na uwadze, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na strony obowiązku analogicznego jak w art. 232 kpc, zgodnie z którym strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne.
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r. wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.