Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] gmina B., jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie, przez Gminę B. własność ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało z urzędu w związku z pismem Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa z dnia 6 czerwca 2013 r. Jak bowiem wynika z zaświadczenia ww. Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w B. Starosta [...] pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. poinformował organ, że ww. działka w dniu 27 maja 1990 r. w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny komunikacyjne – drogi.
Droga, w pasie której położona jest dz. nr [...], nie stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. drogi publicznej – gminnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Była i nadal jest drogą wewnętrzną, tzw. "śródpolną". Pojęcie "drogi śródpolne" nie jest uregulowane w obecnie obowiązujących przepisach prawnych, jednak zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), obowiązującego przed oraz w dacie 27 maja 1990 r., w przypadku dróg gruntowych będących w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, jako władającego wpisywano prezydium gromadzkiej rady narodowej. Przepisy te, obecnie już nieaktualne, stosowane były przy zakładaniu ewidencji gruntów, w której drogi będące w powszechnym korzystaniu uznawane były za własność gminy. W tej sytuacji w ocenie organu, w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz [...] wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przedmiotowa nieruchomość, mimo treści wpisu w ewidencji, nie jest drogą, ponieważ nie jest urządzona i w przeważającej części jej długości, stanowi grunty orne oraz skarpy porośnięte krzewami i drzewami.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2015 r., po rozpoznaniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania. Komisja wskazała, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i było mieniem państwowym, a jeśli tak, czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W następnej kolejności organ winien zbadać, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej. Jak natomiast wynika z akt, Starosta [...] w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. stwierdził, że działka nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r., w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny komunikacyjne - drogi.
Nie stanowiła w tym dniu drogi publicznej - gminnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Była i nadal jest to droga wewnętrzna tzw. "śródpolna". Do akt sprawy dołączono zaświadczenie Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. znak [...], w którym stwierdzono, że działka ta, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B. Z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 5 czerwca 2013 r. wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Księga wieczysta nr [...] została jednak założona dla nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] w 2012 r. Wcześniej dla nieruchomości tej nie była prowadzona księga wieczysta. W dziale II księgi wieczystej jako podstawę wpisu Skarbu Państwa powołano zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...].
W rejestrze gruntów założonym w 1976 r., a zamkniętym w 1991 r. Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel działki nr [...], a jako władający – Urząd Gminy w B. W ocenie Komisji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Księga wieczysta Nr [...] została założona bowiem dopiero w 2012 r., a zaświadczenie Starosty [...] wskazane w dziale II tej księgi wieczystej pochodzi z 2011 r. Brak jest również dowodów wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu na powyższe nie może stanowić powołany przepis art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Wynikający z ww. rozporządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Organ zwrócił również uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy (w aktualnym stanie prawnym wynika to wprost z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.)). Zatem bez zbadania księgi wieczystej, a w jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego nieruchomości, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta [...] wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia przez Gminę B. z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, mimo że przesłanki te zostały spełnione.
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również brak jest dowodów wskazujących na to, że należała ona w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że z dokumentów wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie i należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
- 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że organ odwoławczy winien był decyzję organu I instancji utrzymać w mocy, ponieważ zgromadził on w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zastosowała powyższy przepis uznając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.
Kontrolowaną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę B. własności przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa.
Dokumentami, w oparciu o które Wojewoda [...] poczynił ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego na dzień 27 maja 1990 r., było zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], w którym stwierdzono, że działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...], według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B. (k-15 akt administracyjnych), wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 5 czerwca 2013 r., z którego wynika, że ww. nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa (k-14 akt administracyjnych), odpis z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 6 czerwca 2013 r., w której jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa – Starosta [...] (k-12 akt administracyjnych) oraz wyciąg z rejestru gruntów (założonego w 1976 r., a zamkniętego w 1991 r.), w którym Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel działki nr [...], a jako władający – Urząd Gminy w B. W ocenie Sądu, trafnie zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, po pierwsze obrazuje stan prawny nieruchomości na dzień 6 czerwca 2013 r., a po drugie wskazuje, że księga ta założona została dopiero w 2012 r. dla nieruchomości, która nie miała uprzednio prowadzonej księgi wieczystej.
Wpisu tego dokonano przy tym na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] W tej sytuacji trudno uznać, aby powyższy dokument obrazował stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Podobnie załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów (k-14 akt administracyjnych), sporządzony został na datę 5 czerwca 2013 r.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oparta została również na zaświadczeniu Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., w którym wskazano, że według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B. Przyjmując nawet, że Starosta miał na względzie nie ww. wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień 5 czerwca 2013 r., a wyciąg z rejestru gruntów obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], to stwierdzić należy, że rejestr ten, założony w 1976 r., a zamknięty w dniu 31 grudnia 1991 r., po pierwsze nie wskazuje, na jakiej podstawie prawnej, czy też na podstawie jakich dokumentów, Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej działki, a po drugie nie wynika z niego w jakiej dacie nabycie to nastąpiło (czy Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] od dnia założenia rejestru, a zatem i w dacie 27 maja 1990 r., czy też stał się nim później, już po tej dacie, skoro rejestr ten prowadzony był do 31 grudnia 1991 r.).
W tej sytuacji również i ten dokument nie mógł stanowić podstawy ustalenia, że przedmiotowe działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Prawidłowo podkreślono przy tym w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje bowiem jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09). Powyższe wynika również z obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r. zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym (§ 24 ust. 1 i 2 zarządzenia), przy wpisywaniu osoby właściciela należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach (...). Jako właściciela w ewidencji gruntów podaje się osobę, która przedstawi odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej.
Skoro zatem dokumentów takich brak jest w aktach sprawy, jak również brak o nich wzmianki we wspomnianym rejestrze, nie ma możliwości ustalenia, w jakiej dacie Skarb Państwa stał się właścicielem dz. nr [...] i na jakiej podstawie.
Z tych samych przyczyn nie można uznać, aby w sprawie wykazane zostało, że przedmiotowa działka należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O powyższym, jak słusznie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, nie może świadczyć art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c ww. zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Wynikający z tego zarządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nawet gdyby uznać, że wpis taki w ewidencji oznaczał faktyczne władanie przez Urząd Gminy w B. przedmiotowym gruntem, to nie wiadomo od jakiej daty władanie to miało miejsce. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro brak jest dokumentów świadczących o tym, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.
W tej sytuacji analiza zaskarżonej decyzji oraz wniesionej skargi prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie naruszył zatem również przepisu art. 80 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.