Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] położonego w W. w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...] (z wyłączeniem części wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1989 r. nr rej. [...]).
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. – działając na zasadzie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. wpisał do rejestru zabytków wyżej opisany obiekt jako park romantyczny, mający wielkie znaczenie dla dziedzictwa narodowego, wpisany w nurt, sobie podobnych, założeń ogrodowych w przeszłości, kształtujących pamięć historyczną i świadomość społeczeństwa polskiego.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w W. zaznaczając, że jest ona właścicielem nakładów poczynionych na terenie w/w obiektu, w postaci zabudowań oraz trzech studni wody oligoceńskiej a także, iż w Sądzie Rejonowym dla W. zostało wszczęte – na jej wniosek - postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, które od dnia 30 stycznia 2004 r. jest zawieszone w związku z roszczeniami wniesionymi przez parafię rzymsko-katolicką [...].
W odwołaniu podnoszono, że zarówno treść Studium historyczno-konserwatorskiego [...], na które powoływała się decyzja organu I instancji, jak i Ekspertyza hydrologiczno-przyrodnicza [...] sporządzona we wrześniu 2007 r. dowodziły, że na terenie położonym w rejonie ulic [...] nie istnieją zabytki: nieruchome, ruchome i archeologiczne, o których mowa w ustawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Elementy architektoniczne parku tj. obelisk i sarkofag zostały bowiem przeniesione do ogrodu [...] a pozostałe element w postaci: [...], obelisku [...], kamiennych ławek, drewnianej altany, dworu i zabudowań gospodarczych – nie istnieją. Podobnie, [...], które – wg [...] Konserwatora Zabytków - miały głównie stanowić cyt. "wyróżniający element kompozycji przestrzennej założenia", nie stanowią w istocie takiego elementu, gdyż po większym stawie pozostała obecnie wyschnięta niecka, zarośnięta krzewami i samosiejką.
Akcentowano, że jedyną obiektywną, zgodną ze stanem rzeczywistym była ocena dokonana w powyższej Ekspertyzie hydrologiczno-przyrodniczej, wg której po [...] pozostało jedynie sześć okazałych drzew, chronionych jako pomniki przyrody. W związku z powyższym, mając na uwadze, iż nazwa "[...]" posiada wartość historyczną, odwołująca się proponowała, aby fragment terenu, na którym znajduje się wspomniany starodrzew, wygrodzić i umieścić na nim tablicę informującą o znaczeniu tego miejsca w przeszłości.
W odwołaniu zwracano szczególną uwagę na fakt, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego terenu, niemożliwa będzie renowacja tzw. [...]- jako zbiornika przeciwpowodziowego, ponieważ jego funkcja i wygląd nie będą takie, jakie posiadał w przeszłości [...], którego rewaloryzację przewiduje decyzja organu pierwszej instancji. Do odwołania dołączono przy tym postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o zmianie sposobu zagospodarowania terenu polegającej na rekultywacji [...] z ustaleniem docelowej linii brzegowej przewidzianej do realizacji w rejonie ul. [...].
Ponadto odwołująca się podnosiła, że sprawa wpisania do rejestru zabytków tzw. "terenu dawnego romantycznego założenia parkowego [...] wraz zespołem kościelnym położonym na [...]" była już raz przedmiotem postępowania o wpisanie do rejestru zabytków, w wyniku którego została podjęta decyzja w dniu [...] lipca 1989 r. w sprawie dokonania wpisu do rejestru jedynie zespołu kościelnego pod wezwaniem św. [...] położonego przy ul [....] w W. na [...]. Jak wywodziła odwołująca się, odstąpiono wówczas od wpisania do rejestru zabytków terenu zajmowanego przez Spółkę [...] (choć było to rozważane) z powodu braku elementów zabytkowych tzw. historycznej kompozycji ogrodu, nieodwracalnej degradacji dawnego parku i istnienia zaledwie sześciu chronionych, okazałych drzew, które nie tworzą zespołu parkowego.
Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej pierwotnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na brak interesu prawnego odwołującej się.
W wyniku skargi spółki [...] Spółka z o.o. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 940/08) uchylił decyzję Ministra o umorzeniu postępowania odwoławczego podnosząc, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa enumeratywnego katalogu stron postępowania o wpis do rejestru zabytków a interes prawny skarżącej Spółki, będącej posiadaczem terenu objętego wpisem wynikał w niniejszej sprawie z treści art. 25, 27, 28, 29 30 oraz sankcji karnych zawartych w art. 110 i 113 omawianej ustawy. Z tych względów obowiązkiem Ministra – zdaniem Sądu – było merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Wyrok ten stał się prawomocny a zatem ocena prawna w nim wyrażona stała się wiążąca.
Rozpatrując zatem obecnie odwołanie Spółki [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2007 r. o wpisaniu do rejestru zabytków [...].
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że materialno - prawną podstawę decyzji organu wojewódzkiego stanowił art. 9 ust. l i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 pkt l w/w ustawy, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ centralny stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało w tym wypadku wszczęte z urzędu po ustaleniu obszaru koniecznej ochrony konserwatorskiej [...], w oparciu o "Studium Historyczno-Konserwatorskie [...] w S. Kościół św. [...], ustalenie granic wpisu do rejestru zabytków", przygotowane przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków na zlecenie Stołecznego Konserwatora Zabytków, a opracowane w 2006 r. przez dr arch. inż. M. Ś. W studium tym wykazano historyczną integralność leżącego na skarpie terenu z zespołem kościoła p.w. [...] przy ul. [...], który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1989 r. a obszarem ogrodu [...], znajdującym się u jej podnóża.
Jak podniesiono, teren ogrodu [...], z którego do czasów obecnych pozostał nieliczny starodrzew i ślady układu parkowego wraz ze stawami (w tym wyschniętą niecką [...]) oraz przekształcony domek zarządcy, niesie jednak ze sobą wartości historyczne, stanowiące jednocześnie pole ekspozycji wzgórza z zabytkowym zespołem kościelnym. Zabytek bowiem o charakterze parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, nawet przy dużym stopniu degradacji, jest obszarem w pełni odnawialnym poprzez możliwość rekultywacji terenu i planowanych nasadzeń.
Odnosząc się do zarzutów [...] Spółka z o.o. w W. Minister zauważył, że były one zgłaszane w trakcie trwania postępowania przed organem pierwszej instancji i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w uzasadnieniu swej decyzji, zasadnie ustosunkował się do wszystkich argumentów strony.
Podkreślono zwłaszcza, iż nietrafny był pogląd, jakoby pominięcie rejonu ogrodu przy ul. [..] w decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1989 r. oznaczało, że teren ten nie zasługuje na szczególną ochroną konserwatorską oraz, że wpisanie do rejestru zabytków tego Ogrodu uniemożliwi przeprowadzenie prac renowacyjnych przy tzw. [...], czy też [...]. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. l pkt l ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wymaga tylko pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem kolejnej skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie bezzasadnego wpisu do rejestru zabytków terenu tzw. [...].
W uzasadnieniu skargi podtrzymano w całości wyżej przytoczoną argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując zwłaszcza: brak istnienia jakichkolwiek zabytków na terenie objętym obecnie wpisem do rejestru, degradację terenu, zarośnięcie i pozbawienie wody [...], spowodowaną budową metra, "brak powiązań widokowych przez rozlegle błonia" z odległym o kilka kilometrów pałacem w W. ze względu na współczesną, zabudowę wielokondygnacyjną.
Podnoszono również, że trudno obecnie uznać przedmiotowy obiekt za "romantyczny park ze stawami w G. mający wielkie znaczenie dla dziedzictwa narodowego", gdyż jest to jedynie fragment terenu, na którym w odległej przeszłości znajdował się ogród [...] a który to fakt – poza wąskim gronem specjalistów – nie funkcjonuje w pamięci i świadomości narodowej. Organ zaś nie wyjaśnił, na czym ma polegać znaczenie spornego ternu dla dziedzictwa narodowego.
Zwracano też uwagę, że od czasów wydania decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków z dnia [..] lipca 1989 r. nie zaszły na tym terenie żadne zmiany a poprzednio, choć rozważano możliwość objęcia wpisem większej części terenu, w rzeczywistości wpis objął jedynie zespół kościelny pod wezwaniem [...], przedstawiający istotną wartość zabytkową.
W konkluzji skarżąca wywodziła, że rzeczywistym zamierzeniem organów była rekonstrukcja od podstaw nieistniejącego parku bez możliwości przywrócenia jego pierwotnego, XVIII-wiecznego charakteru i krajobrazu wokół terenu a zamierzenie to nie stanowiło wystarczającej przesłanki uznania tego miejsca za zabytkowe, skutkującej wpisem do rejestru.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podzielając w tym zakresie twierdzenia i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargę należy uznać za zasadną, choć - na tym etapie sprawy - Sąd nie miał możliwości dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego.
Sąd, będąc zobowiązanym do zbadania zasadności wniesionej skargi, niezależnie od treści zawartych w niej zarzutów i wniosków, z urzędu zauważa, że zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1, art. 15, 107 § 3 i art. i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm.).
Zgodnie z w/w przepisami procedury administracyjnej organy administracji publicznej są zobowiązane do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w przypadku wniesienia odwołania, sprawa winna być ponownie rozpatrzona w całości przez organ drugiej instancji. Organ ten zaś w szczególności winien odnieść się w motywach swego rozstrzygnięcia do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister, wskazując na przepisy art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przytoczył jedynie fragment z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego a kwestię zarzutów zawartych w odwołaniu skwitował wypowiedzią, że były one zgłaszane już w trakcie trwania postępowania przed organem pierwszej instancji i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w uzasadnieniu swej decyzji zasadnie ustosunkował się do nich.
Tego rodzaju stanowisko nie było jednak zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.
Zarzuty skarżącej Spółki opierały się bowiem w dużej mierze na treści Ekspertyzy hydrologiczno-przyrodniczej przedmiotowego terenu, która była przez odwołującą się przeciwstawiana stanowisku organu pierwszej instancji a którego to dokumentu nie tylko nie zawierają akta administracyjne sprawy, ale co do treści w/w Ekspertyzy organy obu instancji w ogóle nie wypowiedziały się. W aktach znajduje się jedynie pismo Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w W. z dnia [...] października 2007 r. skierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W., w związku z powiadomieniem o zakończeniu postępowania dowodowego (k.6 akt administracyjnych), a z którego to pisma wynika, iż została sporządzona ponad stustronicowa Ekspertyza hydrologiczno-przyrodnicza dawnych [...], stanowiących ponad 50% powierzchni przedmiotowego terenu, którą to ekspertyzę zamówiło Miasto W. a wykonał "Mel wod projekt" na przełomie września i października 2007 r.
Ponadto stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wpisanie do rejestru zabytków [...] nie uniemożliwi przeprowadzenia prac renowacyjnych przy [...], czy też przy [...], bo wpis do rejestru zabytków jedynie spowoduje wymóg, iż przy tego rodzaju pracach będzie wymagane uzyskanie pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, trudno uznać za wyjaśnienie zarzutu zgłoszonego w odwołaniu.
Oczywiście wpisanie do rejestru zabytków, przez sam fakt wpisu, nie uniemożliwia co do zasady (w sensie prawnym) dokonywania na takim obiekcie prac budowlanych czy im podobnych prac, ale istotą problemu jest w takim przypadku to, że szereg tego rodzaju prac nie jest możliwych do wykonania bo ujemnie może wpływać na zabytek.
W odwołaniu skarżąca zwracała szczególną uwagę na kwestię renowacji [...] jako zbiornika przeciwpowodziowego, ponieważ jego funkcja i wygląd nie będą w takim przypadku takie, jakie posiadał w przeszłości [...]. Akcentowała również, że kwestia renowacji zbiornika została już wcześniej uzgodniona ze służbami konserwatorskimi (postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] k.
14) i to w tym kontekście organ odwoławczy winien zająć stanowisko a nie ograniczać się jedynie do przytoczenia przepisu ustawy wprowadzającego obowiązek uzyskiwania przez stronę pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie prac budowlanych na terenie zabytkowym.
W ocenie Sądu również nie została dokładnie wyjaśniona kwestia związana z faktem, że w 1989 r. organy służb konserwatorskich nie uznały za celowe objęcie ochroną, obecnie objętego wpisem terenu, choć dwadzieścia lat, jakie minęło od tamtej daty, z pewnością nie wpłynęło pozytywnie na sporny teren. Wypowiedzenie się jedynie, że nie ma przeszkód (należy domyślać się, że chyba w sensie prawnym) by obecnie rozszerzyć ochronę konserwatorską również na [...], nie wyjaśnia zagadnienia w sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje zasadność materialnoprawną wpisu, czyli kwestionuje prawidłowość uznania tego terenu za zabytek – w rozumieniu przepisów ustawy.
W związku z powyższym – w ocenie Sądu orzekającego – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zaskarżoną decyzję, która formalnie miała charakter merytoryczny, w istocie rzeczy jednak nie rozpoznał sprawy po raz drugi – zgodnie z zasada dwuinstancyjności i nie rozpoznał zarzutów zawartych w odwołaniu, czym naruszył nie tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ale i przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, iż w poprzednio wydanym wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polecił właśnie organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania.
Rozpatrując sprawę ponownie organ zatem winien dołączyć przede wszystkim do akt sprawy wspomnianą wyżej Ekspertyzę hydrologiczno-przyrodniczą z 2007 r. i odnieść się w sposób rzeczowy do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.