Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 4 lipca 2022 r., nr KOC/859/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania E. D. (dalej jako skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 21 stycznia 2022 r., nr ŚR-8250/SR-8252/SP/000310/01/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 13 września 2021 r. skarżąca, zastępowana przez adwokata, wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o:
- 1) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną matką – A. D.;
- 2) w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wniosła o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 3) przeprowadzenie wywiadu rodzinnego na okoliczność sprawowania przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawną.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 21 stycznia 2022 r., nr ŚR-8250/SR-8252/SP/000310/01/2022, odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - podnosząc, że nie zostały spełnione ustawowe warunki do przyznania jej tego świadczenia.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca pismem z 31 stycznia 2022 r. złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego.
W dniu 14 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła do organu I instancji oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z 8 grudnia 2020 r., nr ŚR-8252/002074/SZO/12/20, wraz z decyzją z 9 grudnia 2021 r., nr ŚR-8252/002151/SZO/12/21, od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym oświadczeniem Prezydent m.st. Warszawy - działając na podstawie art. 155 k.p.a. - decyzją nr SR-8252/SZO/000787/05/2022 z 12 maja 2022 r. uchylił własną decyzję z 9 grudnia 2021 r., nr ŚR-8250/002151/SZO/12/2021 (powinno być ŚR-8252/002151/SZO/12/2021) przyznającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 4 lipca 2022 r., nr KOC/859/Sr/22, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr ŚR-8250/SR-8252/SP/000310/01/2022 z 21 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazało, że warunki nabycia prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej jako ustawa.
Wskazało również, że urodzona w dniu 14 listopada 1934 r. A. D., będąca matką skarżącej, na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2020 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to wskazuje, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] października 2017 r. oraz, iż zostało ono wydane na stałe. Z jego treści wynika również, że A. D. wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Kolegium - dokonując oceny wniosku o świadczenie pielęgnacyjnego pod kątem zaistnienia ustawowych przesłanek - nie podzieliło argumentacji organu I instancji w zakresie oceny daty powstania niezdolności A. D. jako przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Powołało się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego jasno wynika, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, w odniesieniu do matki skarżącej, należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium określonym w art. 17 ust. 1b ustawy. W obecnej sytuacji prawnej nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części ww. przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku.
Zatem moment powstania niepełnosprawności matki skarżącej pozostawał bez wpływu na prawo do wnioskowanego świadczenia
Jednakże powyższe naruszenie organu I instancji nie ma wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Następnie Kolegium wskazało, że ustąpiła także - będąca kolejną, wskazaną przez organ I instancji, przyczyną odmowy - przesłanka "negatywna" określona w art. 17 ust. 5 pkt 1) b) ustawy. Bowiem decyzją nr SR-8252/SZO/000787/05/2022 z 12 maja 2022 r., uchylono prawo skarżącej do specjalnego zasiłku przyznane jej decyzją nr Śr-8250/002151/SZO/12/2021 (powinno być ŚR-8252/002151/SZO/12/2021) z 9 grudnia 2021 r.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia - określona zapisem art. 17 ust. 5 pkt 1) b) ustawy.
Skarżąca bowiem od dnia 31 marca 2022 r. nabyła prawo do emerytury, o czym poinformowano w treści pisma ZUS z dnia 20 maja 2022 r. Przesłanka ta uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazany zapis, w sposób niebudzący wątpliwości, stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Kolegium podkreśliło, iż świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane osobom w wieku produkcyjnym, które z uwagi na zaistniałe okoliczności życiowe - tj. choroba bliskiej osoby - zmuszone są do zaprzestania pracy albo umyślnie powstrzymują się od jej poszukiwania. W trosce o opiekunów osób z niepełnosprawnościami ustanowiono świadczenie pielęgnacyjne, które co najmniej w części rekompensuje to, że poprzez sprawowaną opiekę ich sytuacja majątkowa doznaje uszczerbku, a która jest uzależniona wyłącznie od ich aktywności zawodowej. Wskazana teza nie może mieć odniesienia do osób w wieku poprodukcyjnym, które z racji posiadana uprawnienia do emerytury otrzymują stałe i pewne świadczenie. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Pobieranie zatem przez skarżącą emerytury stanowi przeszkodę w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium podkreśliło również, iż skarżąca - ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne od 13 września 2021 r. - po tej dacie wystąpiła o ustalenie prawa do emerytury z ZUS, które uzyskała w dniu [...] marca 2022 r., wiedząc o braku prawnej możliwości jednoczesnego pobierania tychże świadczeń. O zapisie art. 17 ust. 5 pkt 1) b) ustawy została bowiem pouczona w treści formularza wniosku.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj.:
- a) art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury
- b) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji w której organ I instancji w niewłaściwy sposób wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku informacyjnego, czego skutkiem z kolei było zebranie niepełnego materiału dowodowego w sprawie, co w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ strona pozbawiona została przysługującego jej prawa wyboru świadczenia jakie chce pobierać.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 10 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał złożoną w sprawie skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji, są zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 21 stycznia 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – A. D. Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej jako ustawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
- 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Podkreślić należy, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jak podkreśla się bowiem w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie, na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie budzi wątpliwości, że skarżąca, będąc córką osoby wymagającej opieki, należy do grona osób określonych w art. 17 ust. 1 ustawy.
Bezsporne jest również, że matka skarżącej – A. D. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], które wydano na stałe. W orzeczeniu tym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2017 r., a niepełnosprawność istnieje od 82-go roku życia. Wskazano też na konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie według zaleceń lekarza specjalisty; wymaga objęcia kompleksowym systemem usług opiekuńczych oraz wymaga w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie spełniała warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego - jak słusznie uznał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca z dniem [...] marca 2022 r. nabyła prawo do emerytury i w związku z tym nie przysługuje jej prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - co wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.
Skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła 15 września 2021 r. mając przy tym przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednakże we wniosku tym skarżąca zawarła warunek przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w przypadku wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy.
W następnym piśmie z 5 października 2021 r. skarżąca oświadczyła, że zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaś w kolejnym piśmie z 22 października 2021 r. skarżąca oświadczyła, że nie zrezygnuje z należnego jej świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
To sprawiło, że organ I instancji decyzją z 21 stycznia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenie pielęgnacyjnego, wskazując na to, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Takie stanowisko organu jest właściwe.
Z akt sprawy ewidentnie wynika, że skarżąca - po złożeniu odwołania w dniu 4 lutego 2022 r. do organu I instancji - dopiero w piśmie z 14 kwietnia 2022 r. oświadczyła wprost, iż rezygnuje z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec takiego oświadczenia skarżącej organ I instancji decyzją z 12 maja 2022 r. uchylił decyzję własną z 9 grudnia 2021 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca: po pierwsze - do 12 maja 2022 r. otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy, a po drugie - od 31 marca 2022 r. pobierała też emeryturę w wysokości 2736,94 zł (brutto) - jak wynika z pisma ZUS I Oddział w [...] z 11 maja 2022 r., zaś od lipca 2022 r. emerytura wynosiła 2744,31 zł (brutto) - jak wynika z pisma ZUS I Oddział w [...] z 30 czerwca 2022 r. Tymczasem wysokość zasiłku pielęgnacyjnego w tym okresie wynosiła 2119 zł. Zatem z powyższego zastawienia jednoznacznie wynika, że wysokość emerytury jaką otrzymywała skarżąca przewyższała wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarżącej - tak jak pozostałym emerytom - przysługują dodatkowe świadczenia tzw. trzynasta i czternasta emerytura.
Podzielić należy stanowisko SKO przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) (Kolegium błędnie wskazało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy) nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego - skoro w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ skarżąca otrzymywała emeryturę.
Zauważyć należy, że w treści formularza wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się pouczenie o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, jak to ma miejsce w tej konkretnej sprawie.
Należy zatem przyjąć, że skarżąca zapoznała się z treścią tego pouczenia -potwierdzając to własnoręcznym podpisem w dniu 13 września 2021 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku poinformowania strony o możliwości wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia mniej korzystnego i złożenia stosownego wniosku w tym zakresie - to jednak w tej konkretnej sprawie powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Podkreślenia bowiem wymaga, że w świetle art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść strony odwołującej się, skoro wysokość emerytury skarżącej przewyższa wysokości wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. A jednocześnie wyjątki określone w tym przepisie nie zachodzą w tej sprawie.
Należy też wziąć pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie skarżąca w całym postępowaniu administracyjnym była zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, który w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie reprezentuje strony w kilkudziesięciu sprawach w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem pełnomocnik skarżącej - specjalizujący się w sprawach z zakresu świadczenia pielęgnacyjnego - powinien poinformować skarżącą o przysługującym jej prawie wyboru jednego ze świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
Ponadto okoliczność, że obecnie skarżąca pobiera emeryturę, której wysokość jest wyższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, nie zamyka jej możliwości dokonania innego wyboru w przyszłości - w razie zmiany wysokości tych świadczeń.
Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu, a organy orzekające obu instancji wnikliwie rozpatrzyły cały materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.