Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania T.K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z 29 marca 2022 r. T.K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką I.K.
Decyzją z [...] maja 2022 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Powyższe, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi przeszkodę do przyznania przedmiotowego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T.K.
Decyzją z [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że córka wnioskodawczyni orzeczeniem z 17 października 1995 r., mając wówczas ukończone 15 lat, zaliczona została do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, a jej inwalidztwo istnieje od urodzenia. Ponadto, stan zdrowia I.K. wymaga współdziałania rodziców w leczeniu i rehabilitacji oraz nie pozwala na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, a badana wymaga opieki osób drugich.
Organ odwoławczy nie podzielił wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zaprezentowanej przez Wójta Gminy [...]. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium podniosło, że prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu, a tym samym rozwiązanie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalno-rentowego, powinny umożliwiać osobie uprawnionej wybór jednego ze wskazanych świadczeń.
Kolegium uznało jednak, że w realiach rozpoznawanej sprawy możliwość zawieszenia przez wnioskodawczynię prawa do emerytury pozostaje bez znaczenia dla możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej nie są bowiem spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską. Świadczenie nie jest zaś przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem osoby bliskiej, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby i jej stan zdrowia.
Określoną w art. 17 ust. 1 ustawy przesłanką przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie przez wnioskodawcę opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.
Świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane osobom w wieku produkcyjnym, które z uwagi na zaistniałe okoliczności życiowe, tj. choroba bliskiej osoby, zmuszone są do zaprzestania pracy albo umyślnie powstrzymują się od jej poszukiwania. W trosce o opiekunów osób z niepełnosprawnościami ustanowiono świadczenie pielęgnacyjne, które co najmniej w części ma im rekompensować to, że poprzez sprawowaną opiekę ich sytuacja majątkowa doznaje uszczerbku, a która jest uzależniona wyłącznie od ich aktywności zawodowej. Zdaniem Kolegium, powyższa teza nie może mieć jednak zastosowania do osób w wieku poprodukcyjnym, które z racji posiadania uprawnienia do emerytury otrzymują stałe i pewne świadczenie. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 159/22).
Organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy doświadczenie życiowe każe poddać w wątpliwość aby 70-letnia kobieta, która nie pracuje co najmniej od grudnia 2012 r. (nabycie uprawnień do emerytury ZUS) chciałaby obecnie realnie podjąć zatrudnienie i nie podejmuje go tylko dlatego aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką. Zdaniem organu, w sprawie brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia z tytułu opieki nad córką, a co za tym idzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T.K. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego i subiektywną ocenę wykluczającą przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,
- 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nawet w przypadku zawieszenia przez skarżącą wypłaty emerytury brak jest przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż skarżąca opiekuje się córką od dnia jej urodzin, córka wymaga jej całkowitej opieki - nie mówi, nie jest w stanie wykonać samodzielnie codziennych czynności.
- 3) art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dokonanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z naruszeniem zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej,
- 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wójta Gminy [...].
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium w sposób nieelegancki wytknęło skarżącej jej wiek podnosząc, że " Doświadczenie życiowe nakazuje poddać w wątpliwość, by 70-letnia kobieta, która nie pracuje co najmniej od grudnia 2012 r. (nabycie uprawnień do emerytury ZUS) chciałaby obecnie realnie podjąć zatrudnienie i nie podejmuje go tylko dlatego, by sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką." Zdaniem skarżącej powyższe wnioski organ wysnuł z całkowitym pominięciem stanu fatycznego sprawy i doświadczenia życiowego, na które skądinąd się powołuje. Skarżąca wyjaśniła, że jej córka jest całkowicie niesamodzielna i wymaga pomocy osoby trzeciej w codziennych czynnościach. Od urodzenia córki to skarżąca się nią zajmuje.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że nie ma powodów aby pozbawiać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. W tej sytuacji nie można podzielić argumentacji organu w zakresie w jakim odmawia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na jej wiek. Skoro bowiem w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przy pobieraniu emerytury powinno się udzielić prawa wyboru do jednego z dwóch świadczeń - emerytury albo świadczenia pielęgnacyjnego - to zawsze można podjąć próbę argumentacji, że emeryt nie będzie zasługiwał na przywilej skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie jest atrakcyjny na rynku pracy. Wszak przyznanie emerytury co do zasady uzależnione jest od osiągnięcia stosownego wieku.
Skarżąca wyjaśniła, że nie podejmowała zatrudnienia od 2012 r., tj. od nabycia uprawnień do tego świadczenia, ponieważ nie dysponowała czasem wolnym z powodu konieczności udzielenia codziennego wsparcia niepełnosprawnej córce. Zaznaczyła, że i tak będzie opiekować się córką, dopóki starczy jej sił. Podała, że żyje skromnie, emerytura nie jest wysoka. Dodatkowe środki ze świadczenia pielęgnacyjnego, przekraczające wysokością osiąganą przeze skarżącą emeryturę, chciałaby przeznaczyć na dalsze leczenie i rehabilitację córki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na jej wynik.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych".
Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji podał posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury. Z powyższym nie zgodził się organ odwoławczy podnosząc, że okoliczność pobierania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej emerytury nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub świadczenia emerytalno-rentowego.
Kolegium uznało jednak, że w niniejszej sprawie możliwość zawieszenia prawa do emerytury nie ma znaczenia dla możności przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła bowiem pozytywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy w postaci bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej a sprawowaną opieką. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne dedykowane jest osobom w wieku produkcyjnym, które z uwagi na chorobę bliskiej osoby zmuszone są zaprzestać pracy albo umyślnie powstrzymują się od jej poszukiwania. Wolą ustawodawcy było zatem co najmniej w części zrekompensowanie tym osobom tego, że poprzez sprawowaną opiekę doznaje uszczerbku ich sytuacja majątkowa, która jest uzależniona wyłącznie od ich aktywności zawodowej. Teza ta nie dotyczy natomiast osób w wieku poprodukcyjnym, które z racji posiadania uprawnienia do emerytury otrzymują stałe i pewne świadczenie.
Podsumowując, Kolegium wyraziło wątpliwość aby 70-letnia kobieta, która nie pracuje co najmniej od 2012 r. (nabycie uprawnień do emerytury ZUS) chciała obecnie realnie podjąć zatrudnienie i nie podejmuje go tylko dlatego aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką.
W ocenie Sądu, dokonując powyższej oceny organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na jej wynik.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że osiągnięcie wieku emerytalnego przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego samo w sobie nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania tego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. nie wskazano granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej nie podejmują z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Na gruncie powołanej normy możemy mieć do czynienia z taką sytuacją, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny i pozostaje nadal w zatrudnieniu, rezygnuje z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Może jednak również wystąpić i taka sytuacja, że osoba w wieku emerytalnym – choć mogłaby i chciała - nie podejmuje jednak pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że o niewypełnieniu w niniejszej sprawie treści art. 17 ust. 1 ustawy przesądza przede wszystkim wiek skarżącej (70 lat), co, w ocenie organu odwoławczego, oznacza, że skarżącej będącej w wieku poprodukcyjnym nie można przyznać statusu osoby zdolnej do podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji osoby, która może takiego zatrudnienia nie podejmować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską.
Przy tym, co istotne, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do jego przyznania o to świadczenie wystąpi. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w jakim chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie omawianego świadczenia. Dlatego więc w sytuacji ustalenia, że osobie niepełnosprawnej zapewniona jest opieka odpowiednia do stanu zdrowia, w którym się znajduje, a zakres tej opieki wyklucza, biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe, wykonywanie czynności zarobkowych, wnioskodawca uprawniony jest do otrzymania świadczenia, o które się stara, pod warunkiem, że nie zachodzą inne przeszkody wynikające z przepisów prawa.
W tym kontekście zauważyć trzeba, że wskazując na brak pozostawania skarżącej w zatrudnieniu od co najmniej grudnia 2012 r. (nabycie uprawnień do emerytury), i bazując w istocie jedynie na swoim założeniu, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad córką. Nie można jednak podzielić oceny Kolegium, że choroba córki nie mogła powstrzymywać skarżącej od podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Brak jest bowiem w zebranym materiale dowodowym jakiegokolwiek wyjaśnienia sprawy w tym aspekcie, tj. wyjaśnienia tego czy skarżąca w istocie była zainteresowana i miała realne możliwości podjęcia jakiejś pracy, jednak konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką uniemożliwiła jej podjęcie takiej pracy.
Ponadto, choć organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa, obok wieku takiej osoby, także i jej stan zdrowia, to tej ostatniej okoliczności również nie zbadał. Zebrany materiał dowodowy nie zawiera bowiem jakiegokolwiek wyjaśnienia czy z uwagi na stan zdrowia skarżąca obiektywnie byłaby zdolna do podjęcia zatrudnienia, a podjęcie go uniemożliwia jej konieczność sprawowania opieki nad córką.
Wskazane wyżej okoliczności powinny być starannie i szczegółowo zbadane przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W ocenie Sądu, z przyczyn wskazanych powyżej powołane przepisy procedury administracyjnej zostały w niniejszej sprawie istotnie naruszone. Organy nie wyjaśniły bowiem i nie poddały swojej ocenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty sądowe składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych.
Uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające i w zależności od wyniku dokonanych ustaleń podejmie w sprawie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w sprawie obecnie nie przesądza, gdyż byłoby to przedwczesne.