Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku J. T. w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...][...] w Gminie [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. J. T. zwrócił się do Starosty [...] z żądaniem ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w Gminie [...], zajętą pod drogę publiczną. Wnioskodawca powołał się na ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku J. T. w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], w Gminie [...]. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że żądanie strony nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na fakt, że wniosek w tej sprawie został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.), i który upłynął [...] grudnia 2005 r. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że po upływie ww. terminu roszczenie właściciela nieruchomości wygasa.
Odwołanie od ww. decyzji złożył J. T. kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji.
Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W ocenie Wojewody, powyższy przepis określa wymogi wniosku o odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość, a mianowicie złożenie go przez właściciela zajętej nieruchomości w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] J. T. nabył z dniem [...] listopada 1974 r., z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27 poz. 250 ze zm.), własność m. in. działki nr [...] z obrębu [...] w Gminie [...]. Ponadto, organ ustalił, że J. T. złożył [...] listopada 2018 r. wniosek o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w Gminie [...], zajętą pod drogę publiczną. Organ wskazał także na pismo Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] lutego 2019r., znajdujące się w aktach sprawy, z którego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w Gminie [...], nie była zajętą pod drogę publiczną.
Powyższe ustalenia Wojewoda [...] uznał za wystarczające do przyjęcia, że wniosek J. T. jest spóźniony, ponieważ termin, o którym jest mowa w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia właściciela zajętej nieruchomości o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że przywrócenie ww. terminu nie jest możliwe, dlatego też nie mają znaczenia dla sprawy okoliczności jego niedochowania przez wnioskodawcę nawet w sytuacji gdy nie wynikało to z jego winy.
W związku czym Wojewoda [...] uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymał ją w mocy.
Skargę na powyższą decyzje Wojewody [...] wywiódł J. T., w uzasadnieniu której zarzucił organom błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była zajętą pod drogę publiczną, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego stan faktyczny jest zgoła odmienny tzn., że działka nr [...] jest zajętą pod drogę powiatową przynajmniej od lat 80-tych. Skarżący zarzucił przy tym, że mapa, która dysponuje Zarząd Dróg Powiatowych w [...] jest niezgodna ze stanem faktycznym. Ponadto skarżący wskazał, że powoływanie się przez organy obu instancji na upływ terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest nadużyciem prawa podmiotowego oraz, że jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Na koniec, skarżący wniósł o uwzględnienie przez Sąd jego żądania oraz o powołanie geodety, którego zadaniem będzie ustalenie faktycznych granic między działka nr [...] a droga powiatową nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuję.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Kontrola legalności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzja prawa nie narusza.
Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa wprowadzająca". I tak, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Natomiast stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 powyższego przepisu, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż warunkiem sine qua non ustalenia i wypłaty odszkodowania, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, jest złożenie przez właściciela zajętej nieruchomości wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie budzi wątpliwości również, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa, co oznacza, że uprawiony podmiot nie ma już prawnej możliwości jego dochodzenia. Wskazać należy przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 359/99 (LEX nr 77598), w którym stwierdzono, że "terminy prawa materialnego są to terminy ograniczające w czasie możliwość dochodzenia swych roszczeń lub inną realizację praw podmiotowych. Terminy procesowe zaś są to terminy określające granice czasowe dla dokonania czynności procesowych np. termin do wniesienia odwołania, czy też zażalenia (art. 129 § 2 kpa i art. 141 § 2 kpa).
Przy rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru konkretnego terminu należy brać pod uwagę skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, to termin ma charakter materialnoprawny. Natomiast jeżeli czynność procesowa podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna, to termin ma charakter procesowy. (...) Instytucja przywrócenia terminu ma zaś jedynie zastosowanie do terminów procesowych". Tak więc, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, termin na złożenie wniosku o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, jest terminem prawa materialnego i nie może podlegać przywróceniu, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych.
Istotne dla niniejszej sprawy jest również przywołanie poglądów orzecznictwa, które zostały ukształtowane na tle stosowania art. 73 ustawy wprowadzającej.
I tak, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wskazanie w omawianym przepisie terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasało. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że przepis art. 73 ustawy wprowadzającej wielokrotnie był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdził jego zgodność z Ustawą zasadniczą, stwierdzając przy tym, że ograniczenie terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania nie jest tożsame z wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stworzył dla wszystkich właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi takie same warunki do uzyskania odszkodowania (por. wyroki NSA: z 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1796/11; z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2258/11; z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, – wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że art. 73 ust. 4 wprowadzającej jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyinterpretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytuły wywłaszczenia (por. wyrok TK z 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350). Z kolei w wyroku z 20 lipca 2004 r., w sprawie SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66), Trybunał Konstytucyjny uznał za proporcjonalne zastosowanie w art. 73 ustawy wprowadzającej szczególnej procedury wywłaszczeniowej, biorąc pod uwagę potrzebę zrównoważenia interesu publicznego związanego z koniecznością budowy dróg z prawami przysługującymi właścicielom zajętych pod drogi nieruchomości. Za zgodne z Konstytucją uznał Trybunał także ograniczenie w czasie możliwości zgłaszania wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości do 31 grudnia 2005 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązkiem ustawodawcy jest bowiem wyważenie ochrony interesu osoby wywłaszczonej oraz możliwości władz publicznych co do spełnienia wymagań regulacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.
W ocenie Trybunał konstytucyjnego, osoby wywłaszczone miały w czasie faktycznego odjęcia własności możliwość dochodzenia swych praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie uczyniły, a zgodnie z zasadą Ius civile vigilantibus scriptum est powinny wykazać się dbałością o swe prawa.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe poglądy judykatury, nie sposób przyznać racji skarżącemu, który zarzuca w skardze, że powoływanie się przez organy obu instancji na upływ terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest nadużyciem prawa podmiotowego oraz, że jest to działanie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. T. nie złożył wymaganego wniosku w terminie ustawowym, tj. do 31 grudnia 2005 r., ponieważ jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony w 2018 r., a więc kilkanaście lat po upływie ww. terminu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla biegu powyższego terminu jako terminu prawa materialnego nie są istotne przyczyny jego niedochowania.
W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia uzyskania dopiero w 2006 r. postanowienia Sądu w [...] Wydział [...] z [...] maja 2006 r. sygn. akt [...], stwierdzającego, że skarżący nabył z dniem [...] listopada 1974 r., z mocy art. 1 ust. 1 z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, własność m. in. działki nr [...]. Zauważyć należy bowiem, że ww. ustawa weszła w życie 4 listopada 1971 r. i następnie została uchylona 6 kwietnia 1982 r., na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81 ze zm.). W art. 4 i art. 5 ustawy uchylającej z dnia 26 marca 1982 r. ustawodawca przewidział, że nabycie nieruchomości rolnej na podstawie ustawy z 21 października 1974 r. będzie w dalszym ciągu możliwe, na wniosek uprawionego, po przeprowadzeniu stosownego postępowania przez sąd.
Z kolei w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, która weszła w życie 29 października 1998 r., ustawodawca przewidział, pięcioletni termin – liczony od 1 stycznia 2001 r. – na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymaga żadnej szczególnej formy.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, przy zachowaniu należytej staranności oraz aktywności po stronie skarżącego, istniały obiektywne możliwości skutecznego złożenia wniosku w sprawie odszkodowania do końca 2005 r.
Na marginesie powyższych rozważań należy również wyjaśnić, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia zarzut skarżącego dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych, którego miały się dopuścić organy obu instancji. W sytuacji bowiem gdy wniosek J. T. nie może być w ogóle procedowany z uwagi na uchybienie terminu do jego złożenia, to zdaniem Sądu, dokonywanie w chwili obecnej ustaleń faktycznych dotyczących daty zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest bezcelowe.
W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji wbrew zarzutom skargi nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego zastosowanych w niniejszej sprawie, ani też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a stanowisko przez nie zaprezentowane jest prawidłowe.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.