Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. nr KR VI R 19/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. i w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, powoływanego dalej jako dekret) oraz na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w pkt 1 uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia 29 października 2013 r. nr 436/GK/DW/2013 ustanawiającą na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 852 m2, położonego w Warszawie przy pI. [...] (uprzednio ul. [...]), stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]; w pkt 2 odmówiła ustanowienia na rzecz wymienionych osób prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanego gruntu; zaś w pkt 3 uchyliła decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 10 grudnia 2014 r. nr 29/2014, w części w jakiej orzeczono o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego: [...] w udziale wynoszącym 3/12 części gruntu, [...] w udziale wynoszącym 3/12 części gruntu, [...] w udziale wynoszącym 2/12 części gruntu, [...] w udziale wynoszącym 2/12 części gruntu, [...] w udziale wynoszącym 2/12 części gruntu, w prawo własności wyżej opisanej nieruchomości gruntowej, w zakresie dotyczącym ww. działek ewidencyjnych.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komisja podała, że przed wybuchem II Wojny Światowej na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania znajdował się dwukondygnacyjny budynek powstały w latach 1890-1898. W wyniku działań wojennych został on doszczętnie wypalony - III kategoria zniszczeń. Obecnie działki są niezabudowane. Zarówno w dniu wydania decyzji z dnia 29 października 2013 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji sporne działki ewidencyjne objęte były uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr [...], poz. [...]). Jak wynika z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do m.p.z.p. z dnia 9 listopada 2010 r., działki ewidencyjne nr [...] znajdują się w strefie oznaczonej w tej uchwale symbolem 9.KPp. W ramach przepisów ogólnych planu stwierdzono, że m.in. teren 9.KPp jest terenem inwestycji celu publicznego (§ 4 ust. 2).
W przepisach szczegółowych dla strefy oznaczonej symbolem 9.KPp przewidziano przeznaczenie podstawowe: komunikacja piesza - plac miejski, przeznaczenie uzupełniające: parking podziemny (§ 24 ust. 1 pkt 1 i 2).
W dalszej części uzasadnienia Komisja podniosła, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Tym samym przepis ten uzależnia przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) od spełnienia tzw. przesłanki planistycznej, czyli od ustalenia, że korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę jest możliwe do pogodzenia z postanowieniami planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) określającymi przeznaczenie gruntu, którego dotyczy wniosek dekretowy.
Organ zauważył, że w m.p.z.p. z dnia 9 listopada 2010 r. przewidziano uczynienie z terenu oznaczonego symbolem 9.KPp, a więc również ze spornych działek, obszaru: powszechnie dostępnego, służącego zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej, wykorzystywanego egalitarnie oraz udostępnianego nieodpłatnie. Na obszarze tym plan nakazuje rozgraniczenie ruchu kołowego i pieszego oraz zakazuje realizacji ogrodzeń (§ 9 ust. 2 pkt 1 i § 24 ust. 2 pkt 19 planu). Ponadto teren oznaczony symbolem 9.KPp został określony jako przestrzeń prestiżowa i reprezentacyjna w skali miasta oraz służąca organizacji imprez masowych (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 3 lit. a, § 11 ust. 3 planu).
Dodatkowo w planie z dnia 9 listopada 2010 r. obie działki przeznaczono pod budowę parkingu podziemnego, który ma mieć charakter publiczny, a więc powszechnie dostępny, służący zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej i wykorzystywany egalitarnie.
Zdaniem organu, z przepisów Kodeksu cywilnego wynika, że uprawnienie do korzystania z nieruchomości przysługujące użytkownikowi wieczystemu jest skuteczne erga omnes, a więc dotyczy także właściciela takiej nieruchomości (w przedmiotowej sprawie m.st Warszawy), który nie może sobie pozostawić uprawnienia do częściowego korzystania z nieruchomości. Właściciel wyzbywa się w tym zakresie swoich uprawnień przysługujących mu w odniesieniu do nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Użytkownik ma również prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel. Ustanowienie użytkowania wieczystego wyłącza możliwość korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie. Przysługujące mu prawo korzystania z nieruchomości obejmuje przy tym m.in. prawo wznoszenia budynków i innych urządzeń, w tym np. płotów lub podobnych przeszkód utrudniających osobom trzecim dostanie się na obszar nieruchomości.
Użytkownik wieczysty ma również prawo wynająć lub wydzierżawić grunt nabyty w użytkowanie wieczyste i pobierać czynsz lub opłaty za sam wstęp na daną działkę. Organ podkreślił, że okoliczność, iż aktualnie teren będący przedmiotem postępowania jest w istocie ogólnie dostępny, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wynika to bowiem wyłącznie z dobrej woli beneficjentów, którzy faktycznie nie wykonują swych uprawnień wynikających z wydanej decyzji reprywatyzacyjnej. Gdyby zaś zdecydowali się na skorzystanie choćby z niektórych z nich, a więc np. postanowili ogrodzić działki, automatycznie doszłoby do unaocznienia się antynomii pomiędzy korzystaniem przez nich z gruntu a jego przeznaczeniem według planu z dnia 9 listopada 2010 r.
Komisja stwierdziła również, że postanowień planu z dnia 9 listopada 2010 r. przewidujących budowę parkingu podziemnego oraz powstanie placu miejskiego nie można pogodzić z korzystaniem z gruntu przez beneficjentów ze względu na fakt, iż nie są oni w stanie zrealizować tej inwestycji. Aby ją wykonać, musieliby bowiem stać się właścicielami ewentualnie użytkownikami wieczystymi wszystkich działek, na których ma powstać planowany parking oraz plac miejski, a więc całej strefy oznaczonej symbolem 9.KPp. Teoretycznie musieliby przeznaczyć na ten cel kwotę wynoszącą w ocenie m.st. Warszawy przynajmniej 168.445.094 zł oraz dysponować wiedzą i zdolnościami organizacyjnymi (logistycznymi), które są niezbędne do wykonania tego rodzaju projektu.
Z tej przyczyny Komisja uznała, że niemożliwe jest zgodzenie się z lakonicznym stwierdzeniem zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 października 2013 r., wedle którego korzystanie z gruntu przez spadkobierców dawnych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prezydent m.st. Warszawy ustalił zatem tę okoliczność z naruszeniem przepisów k.p.a. regulujących sposób prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu.
W konsekwencji Komisja stwierdziła, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy błędnie ustalił bowiem, że w sprawie została spełniona przesłanka planistyczna, o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. To zaś obligowało Komisję do uchylenia w całości, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r. Jednocześnie, w ocenie Komisji, w sprawie został zebrany cały materiał dowodowy pozwalający na jej rozstrzygnięcie. Wskazywał on przy tym w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie zarówno w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej jak i w chwili wydawania decyzji przez Komisję przesłanka planistyczna nie została spełniona. Dlatego organ odmówił stronom ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu.
Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., wydając decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2, Komisja uchyla decyzję w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej i decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314). Zdaniem Komisji, w sprawie zostały zrealizowane wszystkie przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. obligujące Komisję do częściowego uchylenia decyzji przekształceniowej Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 10 grudnia 2014 r. nr 29/2014 w zakresie, w jakim ustanowiono prawo własności do spornych działek.
[...] wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1. art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza nieruchomość na cele użyteczności publicznej nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, podczas gdy samo przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie wyklucza możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z zapisami planu, a zatem nie wyłącza możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu takiej nieruchomości;
- 2. art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:
- a) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy naruszała przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uchylona decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie naruszała ani przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego;
- b) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, że w świetle uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...], tj. obowiązującego na dzień wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy planu miejscowego, nie jest możliwe pogodzenie korzystania przez właściciela bądź jego następców prawnych z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, podczas gdy nie tylko jest możliwe pogodzenie korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem zgodnie z m.p.z.p., ale nadto do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r. nieruchomość będąca w rękach spadkobierców przeddekretowego właściciela wykorzystywana była zgodnie z planem, m.in. jako plac miejski pod imprezy masowe organizowane tak przez m.st. Warszawa jak i inne podmioty,
- c) niedokonanie wszechstronnej oraz prawidłowej kontroli legalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r. i wadliwe przyjęcie, że naruszył on przepisy prawa, co skutkowało uchyleniem ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy sprzed ponad 9 lat;
- 3. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez
- a) oparcie rozstrzygnięcia nie na m.p.z.p., a na planach m.st. Warszawy pod nazwą "Zagospodarowanie Nowego Centrum Warszawy w tym budowa placu centralnego przed [...] z parkingiem podziemnym ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej m.st. Warszawy na lata 2017 – 2045" z dnia 15 grudnia 2016 r., który to dokument nie może przesądzać o możliwości pogodzenia dotychczasowego korzystania z nieruchomości zgodnie z obowiązującym m.p.z.p., a w konsekwencji oparcie się przez Komisję na dokumentach niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia przesłanki dekretowej, podczas gdy Komisja przy ocenie prawidłowości wydania decyzji dekretowej nie może się opierać o żadne inne dokumenty poza m.p.z.p., a tym bardziej o dokumenty powstałe (wytworzone) po dacie wydania kontrolowanej decyzji, czym Komisja rażąco naruszyła art. 7 ust. 2 dekretu,
- b) oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniu, że skarżący nie byliby w stanie zbudować podziemnego parkingu, bowiem musieliby stać się właścicielami lub współwłaścicielami wszystkich działek, dla których przeznaczenie w planie jest pod plac miejski i parking podziemny i musieliby się legitymować posiadaniem znacznych nakładów finansowych, jak też dysponować wiedzą i zdolnościami organizacyjnymi (logistycznymi), które są niezbędne do wykonania tego rodzaju projektu, który może być zrealizowany wyłącznie przez m.st. Warszawa, podczas, gdy z art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że obowiązkiem organu dekretowego jest ustalenie wyłącznie, czy jest możliwe pogodzenie korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie miejscowym, a nie żadne inne okoliczności, w tym zasoby finansowe i organizacyjne (logistyczne) byłego właściciela bądź jego spadkobierców;
- 4. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez:
- a) niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim niewyjaśnienie, dlaczego skoro do dnia uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z m.p.z.p., to zdaniem Komisji nie została spełniona przesłanka dekretowa, skoro wręcz z akt niniejszego postępowania wynika, że istniała możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, jak też, że przeznaczenie nieruchomości w m.p.z.p. nie wykluczało możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego, a za uchyleniem decyzji nie przemawiają w istocie przesłanki merytoryczne, a fakt położenia nieruchomości w ścisłym centrum miasta, tj. przed [...],
- b) dokonanie oceny decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nie w oparciu o przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, tj. możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez spadkobierców poprzedniego właściciela z przeznaczeniem gruntu w m.p.z.p., a w oparciu o plany m.st. Warszawy w stosunku do nieruchomości w związku z miejscem jej położenia, tj. przed [...] i to planów i zamierzeń powstałych przeszło 3 lata po wydaniu decyzji zwrotowej;
- 5. art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez prowadzenie postępowania przez Komisję, mimo że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r. nie zawiera żadnej wady i jako prawidłowa winna się ostać w obrocie prawnym, a zatem postępowanie przed Komisją powinno zostać umorzone;
- 6. art. 81a § 1 i art. 7a § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie do oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych w stanie prawnym, jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji, polegające na nierozstrzygnięciu wątpliwości Komisji co do spełnienia przesłanki dekretowej na korzyść strony, tym bardziej w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie naruszała prawa;
- 7. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do Komisji przejawiający się w braku bezstronności Komisji, nierównego traktowania wszystkich podmiotów i stron postępowania, a zarazem prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do potwierdzenia z góry założonej tezy o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r.;
- 8. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r. i odmowę przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, podczas gdy z dotychczasowej utrwalonej praktyki wynika, że nie każde przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej oznacza niemożność pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela;
- 9. art. 10 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przez doręczenie stronie decyzji Komisji poprzez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na internetowych stronach Komisji zanonimizowanej wersji decyzji, co narusza prawa strony, w tym prawo do czynnego udziału w postępowaniu, jak też prawo do zapoznania się z treścią decyzji.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, bowiem przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej samo przez się nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem.
Zdaniem skarżących, istotne znaczenie w sprawie ma w kontekście spełnienia przesłanki dekretowej okoliczność, że po wydaniu decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r. nieruchomość wykorzystywana jest zgodnie z planem, a zatem jest ogólnodostępna. Okoliczność ta nie jest wynikiem wyłącznie dobrej woli beneficjentów decyzji dekretowej, lecz właśnie pogodzeniem możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali z siedzibą w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie prawa użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ, rozpoznając wniosek dekretowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, musi zatem ustalić, czy spełniona została tzw. przesłanka planistyczna, oznaczająca możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę z przeznaczeniem tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu, należy zgodzić się z Komisją, że wydając decyzję z dnia 29 października 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji niewłaściwie uznał, że w tej sprawie wystąpiła omawiana przesłanka. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezydent m.st. Warszawy stwierdził bowiem jedynie, że korzystanie z gruntu przez spadkobierców dawnych współwłaścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide s. 6 decyzji, k. 96 akt administracyjnych). Prezydent nie wyjaśnił jednak, dlaczego doszedł do takiego wniosku (poza stwierdzeniem, że dokonał tego na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania) i powyższego twierdzenia w żaden sposób nie uzasadnił. Prawidłowo zatem Komisja uznała, że decyzja z dnia 29 października 2013 r. w zakresie dotyczącym zbadania przez Prezydenta m.st.
Warszawy spełnienia przesłanki planistycznej naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszała również przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji z dnia 29 października 2013 r. w pkt 1 zaskarżonej decyzji.
Sąd podziela również dokonane przez Komisję ustalenia co do możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez skarżących z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uznając w konsekwencji, że organ prawidłowo w pkt 2 decyzji odmówił skarżącym ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego.
Jak podkreśla się w doktrynie prawa cywilnego oraz w orzecznictwie, korzystanie z rzeczy, w tym również korzystanie z nieruchomości, przejawia się w posiadaniu rzeczy, jej używaniu, pobieraniu pożytków naturalnych, cywilnych oraz innych dochodów, a także jej przetwarzanie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I ACa 534/19, LEX nr 3304082; A. Borowicz, Wzajemne roszczenia współwłaścicieli o wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy wspólnej, Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s. 64-76). Zdaniem Sądu, tak rozumiane korzystanie ze spornego gruntu przez spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości jest nie do pogodzenia z postanowieniami m.p.z.p. uchwalonego przez Radę m.st. Warszawy uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Warszawie.
Jak zauważył organ, i co nie jest sporne w tej sprawie, działki nr [...] położone są w strefie oznaczonej symbolem 9.KPp, określonej w przepisach ogólnych planu jako teren inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z § 24 planu z dnia 9 listopada 2010 r., przeznaczenie podstawowe terenu ustalono jako komunikacja piesza - plac miejski, zaś przeznaczenie uzupełniające to parking podziemny. Co szczególnie istotne w § 24 przewidziano cały szereg ograniczeń w sposobie zagospodarowania omawianego terenu, w tym m.in. zakazano realizacji trwałej zabudowy kubaturowej naziemnej, w tym urządzeń technicznych, zakazano sytuowania mebli miejskich związanych trwale z gruntem; zakazano urządzania miejsc postojowych i użytkowania placu jako parkingu, zakazano realizacji ogrodzeń oraz rozmieszczania reklam.
Sąd stwierdza, że przeznaczenie przedmiotowego terenu jako placu miejskiego o charakterze ogólnodostępnym, który nie może zostać ogrodzony i na którym nie mogą znajdować się żadne konstrukcje utrudniające przemieszczanie się ludzi, oznacza, że racjonalnie korzystać z nieruchomości może jedynie podmiot publiczny (np. miasto).
Argumentacja skarżących, że od wydania decyzji z dnia 29 października 2013 r. korzystali z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, pomija wyżej przedstawione rozumienie pojęcia korzystania z rzeczy. Jak stwierdziła pełnomocniczka skarżących na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r., skarżący korzystali z nieruchomości w taki sam sposób, jak wszystkie inne osoby, biorąc przykładowo udział w imprezach masowych organizowanych m.in. na spornych działkach. Potwierdza to, że skarżący nie objęli spornej nieruchomości w posiadanie, nie używali jej z wyłączeniem innych osób, nie czerpali także z tej nieruchomości żadnych dochodów (co nie było możliwe, biorąc pod uwagę postanowienia m.p.z.p. zabraniające stawiania na nieruchomości ogrodzeń lub innych stałych konstrukcji). Jak słusznie zauważył organ, prawo korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego musi ze swej natury wykluczać korzystanie z niej innych osób, w przeciwnym bowiem razie uprawnienia użytkownika wieczystego do nieruchomości stają się iluzoryczne.
W świetle powyższego należy uznać, że wbrew twierdzeniom skarżących nie korzystali oni (w rozumieniu tego pojęcia przyjętym na gruncie prawa cywilnego) ze spornej nieruchomości po wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r.
Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organem, że sposób przeznaczenia spornej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza korzystanie z niego przez skarżących.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy zauważyć, że w istocie przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie świadczy samo w sobie, że nie będzie możliwe pogodzenie korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie. Organ, rozpatrując każdą indywidualną sprawę, jest zatem zobowiązany do poczynienia ustaleń w tym zakresie na podstawie konkretnych postanowień planu zagospodarowania, regulujących możliwy sposób korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ wziął pod uwagę konkretne, wyżej przytoczone, postanowienia m.p.z.p., i zasadnie ocenił na ich podstawie, że sposób przeznaczenia spornego terenu wyklucza korzystanie z niego przez spadkobierców dotychczasowych właścicieli. Powoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w różnych stanach faktycznych (odmiennych od stanu faktycznego niniejszej sprawy), dotyczą nieruchomości o specyficznych dla każdej sprawy sposobach przeznaczenia. Zawarte w nich rozważania nie mogą zatem zostać bezpośrednio przeniesione na grunt niniejszej sprawy.
Nie można również zgodzić się ze skarżącymi, że wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na planach m.st. Warszawy pod nazwą "Zagospodarowanie Nowego Centrum Warszawy w tym budowa placu centralnego przed [...] z parkingiem podziemnym ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej m.st. Warszawy na lata 2017 – 2045" z dnia 15 grudnia 2016 r. Organ powołał ten dokument jedynie dla wzmocnienia swojej argumentacji, jednak jak wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą ustalenia przez organ niewystąpienia w sprawie przesłanki planistycznej z art. 7 ust. 2 dekretu były postanowienia m.p.z.p. z dnia 9 listopada 2010 r. Jak wskazano w pkt 3.11. (s.
23) uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "Komisja przyjęła, że w niniejszej sprawie nie zachodziły i nie zachodzą przesłanki do ustanowienia użytkowania wieczystego w stosunku do niniejszych działek ze względu na uznanie ich w Planie z dnia 9 listopada 2010 r. za przestrzeń publiczną".
Należy natomiast przyznać rację skarżącym, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała, powoływana przez organ, okoliczność braku możliwości finansowych i organizacyjnych skarżących do zrealizowania na spornej nieruchomości inwestycji w postaci parkingu podziemnego i placu miejskiego. W art. 7 ust. 2 dekretu jako przesłanka negatywna został bowiem jedynie wskazany brak możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z przeznaczeniem gruntu w planie, nie zaś zdolność wnioskodawców do realizacji konkretnych inwestycji zaplanowanych na nieruchomości. Przyjęte przez organ w tym zakresie stanowisko nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, skoro, jak podniesiono wyżej, organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie ma możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez skarżących z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wobec braku wątpliwości organu co do niewystąpienia w sprawie ustanowionej w art. 7 ust. 2 dekretu przesłanki planistycznej, wynikającej z jednoznacznych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego korzystanie z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, nie można czynić organowi zarzutu nierozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, skoro takie wątpliwości w sprawie nie wystąpiły.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, należy zauważyć, że ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Skarżący po wydaniu decyzji, opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej, wnieśli bowiem w terminie skargę do sądu administracyjnego, w której szczegółowo odnieśli się do treści decyzji. Nie można zatem przyjąć, by prawo skarżących do udziału w postępowaniu zostało naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przytoczone okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r. i orzekł o odmowie przyznania na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego. Konsekwencją takie rozstrzygnięcia było z kolei uchylenie na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 10 grudnia 2014 r. nr 29/2014 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w części dotyczącej spornych działek ewidencyjnych.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.