Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2022 r., nr PR3.6400.21.2020.4.GLVF, Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ") po rozpoznaniu wniosku Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 16 maja 2018 r., nr PR3.6400.11.2017.7.ZAR w przedmiocie stwierdzenia przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości.
Decyzja Ministra z 27 czerwca 2022 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zawiadomieniem z 31 maja 2016 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania, w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawny nr hip. [...], obejmującej obecne działki nr [...] w części, nr [...] w części, nr [...] w części, nr [...], nr [...] w części (wszystkie z obrębu [...]) ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z Układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych podpisanym w dniu 15 października 1971 r.
Do postępowania zgłosił swój udział, pismem z 11 maja 2017 r., jako podmiot na prawach strony, Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...].
Powołaną na wstępie decyzją z 16 maja 2018 r., nr PR3.6400.11.2017.7.ZAR, Minister Finansów - działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej: "ustawa z 1968 r.") oraz art. 104 k.p.a., w związku z Układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych (dalej: "Układ"), podpisanym 15 października 1971 r. (wejście w życie z dniem podpisania) - stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziałów w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawne ozn. [...], w łącznej wysokości [...] części, stanowiących uprzednio własność: 1) P.H. - w 0,125 części;
- 2) S.H. - w 0,125 części;
- 3) Spółki Akcyjnej "[...]" - w 0,32 części, to jest wysokości wynikających z udziałów P.H. i S.H.w prawach do tej spółki.
Pismem z 25 maja 2018 r. Prezydent [...] - działający w imieniu Skarbu Państwa - wniósł o uzupełnienie ww. decyzji Ministra Finansów z 16 maja 2018 r., z uwagi na brak aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości umożliwiającego jej jednoznaczną identyfikację.
Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...], z zachowaniem ustawowego terminu, wnioskiem z 1 czerwca 2018 r., wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z 16 maja 2018 r.
Minister Finansów postanowieniem z 28 czerwca 2018 r., nr PR3.6400.11.2017.8.ZAR, na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia własnej decyzji z 16 maja 2018 r.
Pismem z 17 lipca 2018 r. działający w imieniu Skarbu Państwa Prezydent [...] zwrócił się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z 16 maja 2018 r.
Minister Finansów, po ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy własną decyzję własnej z 16 maja 2018 r., nie znajdując podstaw do jej uchylenia.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczęto w związku z przyjęciem, że na mocy Układu z 1971 r. Kanadyjska Komisja ds. Roszczeń Zagranicznych dla Ministra Spraw Zagranicznych oraz Ministra Finansów (dalej: Komisja) przyznała odszkodowanie za utratę prawa własności ww. nieruchomości, w udziale w łącznej wysokości 0,57 części, która stanowiła uprzednio własność: P.H. w 0,125 części, S.H. w 0,125 części oraz "[...]" Spółki Akcyjnej, w 0,32 części - to jest wysokości wynikających z udziałów P.H. i S.H. w prawach do tej spółki.
Dalej Minister wyjaśnił, że z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z 2 listopada 2015 r., znak: BG-UE-E-ll.6621.4918.2015.MWO, skierowanego do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] wynika, że: "Według przybliżonej analizy graficznej dawna nieruchomość hip. nr [...] obejmuje obecne działki ew. nr: 2-część, 4-część, 5-część, 6 i 16-część z obrębu [...] (...). Z uwagi na stan prawny uregulowany w księgach wieczystych i brak rozliczenia przedmiotowych nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych powyższe dane dotyczące identyfikacji dawnej nieruchomości hipotecznych w obecnych działkach ewidencyjnych są poglądowe i ze względu na opracowanie graficzne nie mogą mieć charakteru dokumentu metrycznego. Mogą służyć tylko pomocniczo do dalszych analiz. Metryczną analizę może wykonać jedynie jednostka wykonawstwa geodezyjnego. Analiza ta wymaga zbadania wszelkich dokumentów prawnych, geodezyjnych i kartograficznych znajdujących się w archiwach innych komórek administracyjnych, księgach hipotecznych i zbiorach dokumentów prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...], dokumentów znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w W., a także w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Organ prowadzący ewidencję gruntów udostępnia informacje zawarte w operatach ewidencyjnych jedynie w formie wskazanej w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten nie upoważnia organu do sporządzania opracowań zawierających analizę geodezyjno-prawną w celu przekazania wnioskowanych informacji".
Organ wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego dla [...] w W. z 2 września 1958 r. nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. nr [...], stanowiła własność: 1) F.H. - w 1/4 części;
- 2) Towarzystwa Przemysłowo - Handlowego "[...]" Spółka Akcyjna - w połowie;
- 3) S.H. i P.H. - w częściach równych w 1/4części. Dokument ten stanowi również, że na mocy ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 30 września 1950 r. (6228/50) i wniosku z 9 września 1955 r. - własność tej nieruchomości została przepisana na Skarb Państwa.
Akta ww. sprawy prowadzonej przez Komisję kanadyjską dowodzą również, że P.H. i S.H. złożyli powiadomienie o roszczeniu przed 15 października 1971 r., który to dzień był ostatnim dniem na złożenie takiego powiadomienia (dowód: formularz roszczenia obywateli Kanady przeciwko Polsce nr [...] z 20 grudnia 1965 r., Raporty i Rekomendacje nr [...]). Komisja wskazała, że wnioskodawcy uzyskali obywatelstwo Kanady w drodze naturalizacji: P.H. - 20 lipca 1944 r. i S.H. - 15 września 1943 r.
Minister wskazał, że w załączniku A, jak również w ustępie "a" załącznika B do Raportów i Rekomendacji (nr akt [...]) wskazano majątek w stosunku do którego każdy z wnioskodawców rościł sobie prawa odszkodowawcze, tj.: "a) nieruchomość w W., przy ul. [...] ([...]) [...], działka budowlana nr [...] o powierzchni 2326,47 m2, udział w wysokości jednej ósmej; b) "H.H. Ltd., spółka z siedzibą główną w W. posiadająca przed wojną aktywa znajdujące się poza powojenną Polską. Z 5000 wyemitowanych akcji powód posiadał 1600 akcji w roku 1946. W skład powojennych aktywów w Polsce wchodziły: działka budowlana nr [...] przy ul. [...] [[...]] [...] o powierzchni 2326,47 m2, połowa udziału".
Komisja wskazała ponadto, że ww. przedwojenna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa - 21 listopada 1945 r., na podstawie dekretu warszawskiego. Finalnie Komisja stwierdziła, że odszkodowanie przysługuje: 1) P.H. z tytułu: a) własności nieruchomości - w udziale 1/8 (0,125) części, b) posiadania 1600 akcji H.H. Ltd, spółka z siedzibą główną w W., która była właścicielem 1/2 części nieruchomości, co w przeliczeniu na udział we własności nieruchomości wynosi 0,16 części;
2) S.H. z tytułu: a) własności nieruchomości - w udziale 1/8 (0,125) części, b) posiadania 1600 akcji "[...]" S.A., która była właścicielem 1/2 części nieruchomości, co w przeliczeniu na udział we własności nieruchomości wynosi 0,16 części.
Minister podkreślił, że dokumenty te zostały zatwierdzone, tj. zaakceptowane jako końcowe przez Zastępcę Głównego Komisarza Sekretarza Stanu do Spraw Zagranicznych oraz Ministra Finansów i Sekretarza Stanu do Spraw Zagranicznych. Dokumenty te są orzeczeniami rozstrzygającymi sprawę odszkodowania, czyli decyzjami w rozumieniu art. VII Układu, wydanymi na podstawie przepisów kanadyjskich, to jest rozporządzenia w sprawie rozliczania roszczeń zagranicznych (Polska) nr SOR/72-395 (w szczególności paragraf 6 i 7 tego aktu).
Organ podniósł następnie, że w niniejszej sprawie obowiązany jest do oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r., tj. zbadania: 1) czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych było przedmiotem nacjonalizacji lub innego przejścia na rzecz Skarbu Państwa, 2) czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych były ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych, 3) czy spełnione zostały inne warunki wynikające z właściwej umowy międzynarodowej, znajdującej zastosowanie w danej sprawie (o ile umowa takie warunki przewiduje).
Po analizie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z powołanych przepisów. Z akt sprawy wynika bowiem, że za utracone w przedmiotowej nieruchomości udziały przyznano P.H. i S.H. odszkodowanie. W trakcie postępowania przed Komisją potwierdzono również fakt posiadania obywatelstwa kanadyjskiego przez wyżej wymienionych, nabytego w następstwie naturalizacji w dniu 20 lipca 1944 r. oraz 15 września 1943 r. Ponadto, akta sprawy potwierdzają, że przedmiotową nieruchomość przejęto na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z 21 września 1950 r.
Za nieuzasadnione Minister uznał zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazujące na niejednoznaczne określenie przedmiotu postępowania, którym jest nieruchomość (przy ul. [...]). Minister wyjaśnił, że w skarżonej decyzji zastosował § 2 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja z 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), zgodnie z którym decyzja, na podstawie której następuje wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, dotycząca nieruchomości "(...) powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możliwości ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. (...) Ponadto decyzja powinna zawierać szczegółowe oznaczenie międzynarodowej umowy, na podstawie której nastąpiło przejście praw wymienionych w ust. 1 oraz daty wejścia w życie tej umowy".
Zdaniem Ministra treść wydanej decyzji deklaratoryjnej z 16 maja 2018 r., odpowiada literalnej dyspozycji ww. § 2 rozporządzenia z 1968 r. Wszystkie konieczne elementy zostały zawarte w skarżonej decyzji. Natomiast wskazanie danych dotyczących identyfikacji dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych oraz aktualne oznaczenie ksiąg wieczystych, następuje - w ocenie organu - jedynie w miarę możliwości. Ustawodawca posługuje się bowiem zwrotem "w miarę możliwości" w zakresie wyłącznie danych adresowych. Minister zwrócił przy tym uwagę, że postępowania prowadzone w trybie ustawy z 1968 r. odnoszą się do zdarzeń z przeszłości - w sytuacji niniejszej sprawy, gdzie własność nieruchomości została już wcześniej przepisana na Skarb Państwa - na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 30 września 1950 r. dokonywanie rozliczeń nieruchomości w nowych oznaczeniach geodezyjnych nie znajduje uzasadnienia i potrzeby.
Wynika to z tego, że decyzja Ministra Finansów nie będzie stanowić podstawy wpisu Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych - Skarb Państwa nie może bowiem zostać wpisany kolejny raz, tym bardziej, że po jego wpisie w latach 50 – nieruchomość o ozn. hip. [...] podlegała zmianom własnościowym.
Dalej Minister wskazał, że celem uchwalenia ustawy z 1968 r. nie było uregulowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo w kontekście skutków, jakie wywołane zostały przez układy indemnizacyjne w zakresie przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Deklaratoryjny charakter decyzji Ministra Finansów potwierdza jedynie zaistnienie stanu prawnego w przeszłości, nie kreuje nowych stanów prawnych, zatem ustalanie aktualnego oznaczenia nieruchomości ani nie jest potrzebne, ani niej jest wymagane przez przepisy prawa będące podstawą wydawania decyzji przez organ orzekający.
Jednocześnie Minister zauważył, że podjął konieczne działania w celu ustalenia aktualnych oznaczeń geodezyjnych czy wieczystoksięgowych nieruchomości i wystąpił w tym celu do właściwego podmiotu (Urzędu Miasta [...]). Urząd jednakże wskazał, że "dane identyfikacyjne dawnej nieruchomości numer hipoteczny [...], są w obecnych działkach ewidencyjnych poglądowe i ze względu na opracowanie graficzne nie mogą mieć charakteru dokumentu metrycznego. Ponadto stwierdził brak upoważnienia ustawowego do sporządzenia stosownego opracowania geodezyjno-prawnego".
Dalej Minister wywodził, że w wielu przypadkach nie jest w ogóle możliwe dokonanie zupełnego odwzorowania nieruchomości "historycznej" w stosunku do współczesnej (swoistego naniesienia, nałożenia obszaru nieruchomości aktualnych na dawny numer hipoteczny). Podobne problemy generuje sytuacja gdy np. obszar nieruchomości objętej działaniem decyzji Ministra Finansów (czyli dawna nieruchomość "historyczna") w niewielkiej części zawiera się w nieruchomości współczesnej np. zawiera 20% obszaru nieruchomości aktualnej, która w pozostałej części nie była nigdy objęta działaniem układu indemnizacyjnego. Wydanie w takiej sytuacji decyzji, wraz z aktualnym oznaczeniem nieruchomości, byłoby bezprawne, albowiem wymagałoby wydzielania obszaru objętego i nieobjętego działaniem układu indemnizacyjnego, co miałoby znamiona decyzji w sprawie podziału nieruchomości. Próba sztywnego przyporządkowania współczesnych oznaczeń geodezyjnych do oznaczeń archiwalnych, prowadziłaby de facto do zmiany charakteru decyzji Ministra Finansów z deklaratoryjnej na konstytutywną, co stanowiłoby wprost działanie contra legem.
Organ dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej: "u.g.n."), co do zasady, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Decyzja wydana w trybie ustawy z 1968 r. może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej w rozumieniu art. 6262 § 3 ustawy k.p.c., wobec czego w tym zakresie pełni funkcję subsydiarną wobec postępowania wieczystoksięgowego, natomiast odrębną kwestią pozostaje to czy rzeczywiście będzie do tego celu wykorzystana. To właśnie starosta, jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, powinien w pierwszej kolejności ocenić czy składanie wniosku o wpis do księgi wieczystej jest celowe.
Zatem, ustalenie aktualnych danych obejmujących nieruchomość, która uprzednio przeszła na rzecz Skarbu Państwa, jest istotne na etapie składania wniosku o wpis tytułu własności nieruchomości do księgi wieczystej. Zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 1 pkt. 9 u.g.n. - to starosta (tutaj: Prezydent [...]), jako podmiot gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w ramach wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - składa wniosek o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej. Niczym nieuzasadnione prawnie byłoby swoiste uprzywilejowanie starosty (tutaj: Prezydenta [...]), wobec innych potencjalnych wnioskodawców w zakresie uzasadnienia wpisu, jeśli przyporządkowania oznaczeń historycznych w stosunku do oznaczeń współczesnych, na potrzeby wnioskodawcy (starosty) dokonywałby Minister Finansów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów z 27 czerwca 2022 r. wniósł Skarb Państwa - Prezydent [...] (dalej: "skarżący") zarzucając decyzji naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji niewykonalnej i tym samym wypełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;
- 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, w tym między innymi ustalenia granic nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji, w której dopuszczone dowody nie doprowadziły do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających dla niej istotne znaczenie;
- 3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie przez organ orzekający wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, zaniechanie opracowania geodezyjnego i ustalenia aktualnych oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie oceny sprawy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów;
- 4) art. 107 k.p.a. polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu zawartym w decyzji administracyjnej i braku kompletnego i spójnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia;
- 5) art. 46 k.c. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1698 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez brak określenia, jakiej "nieruchomości" dotyczy decyzja;
- 6) art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1698 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 25, 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez nie zawarcie w treści decyzji elementów umożliwiających jej wykonanie zgodnie z powołanymi przepisami;
- 7) art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z § 19 pkt. 1 oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym poprzez nie zawarcie w treści decyzji elementów umożliwiających jej wykonanie w sposób, w jaki nakazują powołane przepisy prawa;
- 8) § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nie zawarcie w treści decyzji elementów umożliwiających jej wykonanie w sposób, w jaki nakazują powołane przepisy prawa.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że pomimo iż zaskarżona decyzja jest korzystna z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa, to brak współczesnych oznaczeń geodezyjnych w rozstrzygnięciu sprawia, że jest ona niewykonalna jako podstawa do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Decyzja nie określa bowiem jednoznacznie przedmiotu decyzji, którym jest oznaczona nieruchomość, co do której Skarb Państwa może obecnie żądać ujawnienia swoich praw w księdze wieczystej.
Skarżący podniósł, że decyzję wydaną w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. stosuje się do dokonania wpisów praw Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Zatem, uprawnienie Prezydenta do złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa do księgi musi być powiązane z ustaleniem - według współczesnych oznaczeń - nieruchomości, której dotyczy wydana decyzja. Przy tym od przyjęcia ustawy z 1968 r. upłynęło kilkadziesiąt lat. Zatem odwoływanie się przez Ministra do literalnych jej zapisów bez uwzględnienia przepisów współcześnie obowiązujących jest, w ocenie skarżącego, niezgodne z przepisami k.p.a. wskazanymi w treści zarzutów. Zdaniem skarżącego, dzisiejszy system prowadzenia ksiąg wieczystych wymaga danych z ewidencji gruntów i budynków, które są szersze niż zakres wskazany powyżej.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65). Przepisy te stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
W myśl art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
Z powyższego wynika, że warunkiem wydania na podstawie art. 2 ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest jej nacjonalizacja lub przejęcie w inny sposób przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Ponadto, konieczne jest objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Jedną z umów, do których nawiązuje art. 1 ustawy z 1968 r. jest zawarty w dniu 15 października 1971 r. układ między Rządem Kanady i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Powołany Układ dotyczył roszczeń obywateli kanadyjskich.
Zgodnie z art. IV ww. Układu całkowita zapłata kwoty określonej w art. I (jeden milion dwieście dwadzieścia pięć tysięcy dolarów kanadyjskich) zwolni Rząd polski oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań, których uregulowania dotyczą postanowienia tegoż artykułu. Rząd kanadyjski uzna wówczas, jako całkowicie uregulowane wszelkie roszczenia, objęte niniejszym Układem, niezależnie od tego, czy były one przedstawione Rządowi polskiemu. Rząd kanadyjski nie będzie przedstawiał w przyszłości Rządowi polskiemu w imieniu kanadyjskich osób fizycznych lub prawnych żadnych roszczeń, których zaspokojenie objęte zostało niniejszym Układem i nie będzie popierał takich roszczeń. Stosownie natomiast do art. VII Układu Rząd kanadyjski przekaże Rządowi polskiemu kopie odpowiednich decyzji dotyczących zasadności i wielkości roszczeń. Rząd kanadyjski przekaże Rządowi polskiemu, odnoszące się do każdego roszczenia, które uzna za zasadne, oryginalne dokumenty stwierdzające własność mienia znacjonalizowanego lub w inny sposób przejętego przez Polskę i stanowiące podstawę tego roszczenia, łącznie z posiadanymi przez uprawnione osoby certyfikatami udziałów lub akcjami polskich osób prawnych, jeżeli całość mienia tych osób prawnych została znacjonalizowana lub przejęta przez Polskę.
W przypadku, gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd kanadyjski dostarczy Rządowi polskiemu odpowiednie oświadczenie zwalniające od zobowiązań, podpisane przez uprawnioną osobę. Wszystkie dokumenty wymienione w niniejszym artykule, które mają być oddane Rządowi polskiemu, zostaną przekazane jak najwcześniej, gdy tylko będzie to możliwe po dokonaniu ostatniej wpłaty przewidzianej w artykule III.
Z treści przywołanych postanowień Układu wynika zatem, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności rządu polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli kanadyjskich, uzależniony został od przekazania Rządowi kanadyjskiemu przewidzianej nim globalnej kwoty.
W sprawie niniejszej poza sporem jest, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], dawne oznaczenie hipoteczne nr [...], stanowiła własność: 1) F.H. - w 1/4 części; 2)Towarzystwa Przemysłowo - Handlowego "[...]" Spółka Akcyjna – w połowie;
3) S.H. i P.H. - w częściach równych w ¼ części (co potwierdza zaświadczenie Sądu Powiatowego dla [...] w W. z września 1958 r.). Dokument ten stanowi również, że na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 30 września 1950 r. i wniosku z 9 września 1955 r. - własność tej nieruchomości została przepisana na Skarb Państwa.
W związku z tym przejęciem P.H. i S.H. (obywatele Kanady w drodze naturalizacji odpowiednio od 20 lipca 1944 r. i 15 września 1943 r.) złożyli powiadomienie o roszczeniu przed 15 października 1971 r. (dowód: formularz roszczenia obywateli Kanady przeciwko Polsce nr [...] z 20 grudnia 1965 r., Raporty i Rekomendacje nr [...]) w związku z ww. Układem do Komisji do Spraw Roszczeń Zagranicznych o przyznanie odszkodowania za jej utratę. Niesporne jest także, że Komisja kanadyjska zgłoszone roszczenie uznała za zasadne w całości i przyznała wnioskodawcom z tego tytułu stosowne odszkodowanie. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują odzwierciedlenie w dokumentach zgormadzonych w sprawie, w tym aktach postępowania odszkodowawczego prowadzonego przed Komisją.
Tym samym co do zasady uznać należało, że zostały spełnione obie przesłanki do wydania przez Ministra Finansów deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa będącej przedmiotem postępowania nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego – art. 2 ustawy z 1968 r. Spełnienia przesłanek przejścia objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa skarżący nie kwestionuje.
Istota zaistniałego sporu w sprawie niniejszej odnosi się natomiast do przedmiotu i zakresu dokonanego rozstrzygnięcia oraz jego elementów.
I tak spór dotyczy tego jakie elementy powinno zawierać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W szczególności kwestią sporną pozostaje czy zaskarżone rozstrzygnięcie powinno zawierać odniesienie do aktualnych oznaczeń geodezyjno - katastralnych przedmiotowej nieruchomości [...]. W ocenie Ministra, z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości i objęcie działaniem układu indemnizacyjnego nieruchomości "historycznej" odnoszenie się do jej aktualnych oznaczeń nie jest konieczne. Zdaniem organu, obowiązek taki nie wynika również z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. W ocenie Ministra, w tym zakresie powołana norma stanowi o fakultatywności ujęcia tych danych, w miarę możności. Przeciwny pogląd wyraża natomiast skarżący, który to pogląd Sąd w składzie orzekającym podziela.
Elementy jakie powinna zawierać decyzja Ministra Finansów stwierdzająca przejście nieruchomości określono w § 2 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r., Nr 17, poz. 109). W myśl powołanego przepisu decyzja, o której mowa w § 1, dotycząca nieruchomości, powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej.
W ocenie Sądu, użyte w powołanym przepisie rozporządzenia sformułowanie "w miarę możności" odnosić należy wyłącznie do tych elementów, które obrazują lokalizację nieruchomości, tj. danych adresowych (ulicy, numeru nieruchomości). Te elementy nie mają bowiem zasadniczego znaczenia przy identyfikowaniu nieruchomości. Tymczasem, jak trafnie podnosi skarżący, decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy z 1968 r., skoro ma stanowić podstawę ujawnienia w księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, powinna w sposób jednoznaczny tę nieruchomość wskazywać. Temu właśnie służą identyfikujące ją oznaczenia geodezyjno - katastralne w postaci numeru działki, obrębu geodezyjnego w jakim nieruchomość jest położona, a także oznaczenie jej powierzchni. Numer działki jest bowiem, jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, desygnatem konkretnej powierzchni gruntu, tj. nieruchomości, z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa.
Funkcjonuje on w obrocie prawnym jako nazwa własna określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu, z czym wiążą się konkretne prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r. II OSK 1747/17, LEX nr 2737030).
Bez takiej identyfikacji wątpliwa staje się zatem możliwość wykonania takiej decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być zaś sformułowane w sposób na tyle precyzyjny aby możliwe było następnie jej wykonanie. Rzeczywistej treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji.
Uwzględniając zatem cel jakiemu służy decyzja administracyjna wydawana na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r., w ocenie Sądu, przepis § 2 rozporządzenia z 9 maja 1968 r. wykładać trzeba w ten sposób, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać w rozstrzygnięciu wyłącznie tzw. adres policyjny nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ argumentuje, że to ewentualnie gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa - Prezydent [...] (jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), składając wniosek o założenie księgi wieczystej lub o odpowiedni wpis w księdze już istniejącej, miałby dopiero precyzować dane identyfikujące przedmiotową nieruchomość. Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra jest jednak o tyle nieuprawnione, że prowadziłoby ono faktycznie do swoistego dookreślania przez Prezydenta ujętego w decyzji Ministra Finansów, przedmiotu podjętego rozstrzygnięcia.
Tym samym mogłoby to skutkować formułowaniem wniosku wieczystoksięgowego nie tyle w oparciu o treść decyzji Ministra, jak tego wymaga art. 2 ustawy z 1968 r. oraz § 1 rozporządzenia z 9 maja 1968 r., ale w oparciu o własne ustalenia faktyczne i prawne, co w skrajnych wypadkach mogłoby wręcz prowadzić do zniekształcenia treści decyzji.
Powyższe czyni zatem zasadnym zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to w związku z art. 2 ustawy z 1968 r. (a nie jak wskazano w skardze przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego) co uzasadnia ich uchylenie. Pominięcie zaś przez Ministra Finansów w decyzji z 16 maja 2018 r. oznaczenia nieruchomości wedle aktualnych ksiąg wieczystych powoduje, że wydana przezeń decyzja, oceniana być musi jako podjęta z istotnym naruszeniem art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ jednoznacznie ustali i potwierdzi czy dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej dawniej hipotecznie nr [...] prowadzone są aktualnie księgi wieczyste i jakie jest obecnie geodezyjnie oznaczenie pochodzących z niej nieruchomości. W celu zaś pozyskania w tym przedmiocie adekwatnych danych rozważy powołanie biegłego i zlecenie mu przygotowania odpowiedniego opracowania geodezyjnego. W podjętym zaś rozstrzygnięciu uwzględni elementy, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.