Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w. decyzją nr [...] z dnia [...].10.1997 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w R., będącej własnością M K. Podziału dokonano na wniosek właściciela, w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W jego wyniku powstało szereg działek z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne oraz dwie działki z przeznaczeniem pod ulice osiedlowe, o numerach: [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. W sprawie odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi, które przeszły na własność Miasta R., M. K. prowadził przez blisko dziesięć lat bezowocną korespondencję z gminą, która nie doprowadziła do porozumienia. W tej sytuacji wnioskiem z dnia [...].07.2007 r. M. K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w P. o wydanie decyzji w sprawie odszkodowania.
Starosta P., po przeprowadzeniu stosownego postępowania, w ramach którego m. in. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość nieruchomości przejętych pod drogi, decyzją nr [...] z dnia [...].08.2009 r. orzekł o ustaleniu na rzecz M. K. odszkodowania w wysokości [...] zł. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został "Burmistrz Miasta R.". Decyzja jako podstawę prawną wskazywała art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji Starosta potwierdził, że działki o numerach [...] i [...] w wyniku podziału pierwotnej działki o numerze [...] przeszły na własność Miasta R., co [...].06.2008 r. ujawnione zostało także w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Konsekwencją tego, jako że negocjacje pomiędzy stronami nie zakończyły się powodzeniem, była konieczność wydania decyzji zobowiązującej gminę do wypłaty odszkodowania, w oparciu o wycenę podaną przez rzeczoznawcę, którego operat Starosta uznał za zgodny z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi.
Od decyzji tej odwołanie wniosło Miasto R., zarzucając nierzetelność wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...].06.2009 r. Zdaniem gminy wysokość odszkodowania rażąco odbiega od cen transakcyjnych na terenie Miasta R. i nie uwzględnia wcześniejszego przeznaczenia nieruchomości ([...]), jej położenia ([...]) oraz braku wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Na poparcie tej tezy odwołujący podaje, że ceny uzyskane przez M. K. w 2007 r. ze sprzedaży działek wydzielonych w wyniku podziału nieruchomości oraz cena, za jaką zbył on w 2006 r. gminie nieruchomości pod budowę obwodnicy R., były znacznie niższe. Ponadto gmina poinformowała, że wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości z [...].10.1997 r.
Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto R. decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Bezsporne w sprawie jest, że doszło do podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...], w wyniku którego dwie działki o nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogi i stały się własnością gminy. Ponieważ negocjacje w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi, prowadzone pomiędzy Miastem R. a M. K. nie dały rezultatu, konieczne stało się wydanie decyzji w tym przedmiocie, na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość odszkodowania nie może być jednak ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...].06.2009 r., ponieważ nie odpowiada on treściom normatywnym wynikającym z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm).
Przede wszystkim rzeczoznawca przyjął do porównania dziesięć, a nie kilkanaście nieruchomości podobnych. Trzy z nich były ponadto przedmiotem transakcji z przeznaczeniem pod rozbudowę dróg, a pozostałe dotyczyły gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, ewentualnie z usługami. Nastąpiło więc pomieszanie metod wyceny wynikających z ust. 1 i ust. 2 § 36 rozporządzenia, co było w ocenie Wojewody niedopuszczalne. Zbyt mała była też liczba nieruchomości przyjętych do porównania (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Organ I instancji był zobowiązany dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem jego wiarygodności, gdyż w ostateczności to organ decyduje o wysokości odszkodowania. Wojewoda podniósł również, że rzeczoznawca majątkowy nie uczestniczył w rozprawie administracyjnej, czym uchybiono art. 79 § 2 i art. 95 § 1 K.p.a. Uzupełnienie (poprawienie) lub sporządzenie nowego operatu wymaga więc przeprowadzenia postępowania w znacznej części, a to uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.), gdyż przeprowadzenie tych dowodów i rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
Od decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. K. podnosząc, że odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości nie może uzyskać już od 12 lat, a postępowanie opóźniane jest przez Burmistrza R. Starosta P. przeprowadził postępowanie z najwyższą starannością, co odnosi się także do operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wycenę podaną przez rzeczoznawcę skarżący akceptuje i wnosi o "uznanie" decyzji wydanej przez Starostwo Powiatowe w P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty powołane w zaskarżonej decyzji. W dniu [...].04.2010 r. wpłynęło do sądu pismo procesowe pełnomocnika skarżącego, uzupełniające argumenty skargi i precyzujące żądanie skargi. Pełnomocnik wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż narusza ona art. 8, art. 12, art. 90 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a. Pełnomocnik podkreśla, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne rozprawa administracyjna nie jest obligatoryjna, a ta, która odbyła się w dniu [...].12.2008 r. nie mogła odbyć się z udziałem rzeczoznawcy, gdyż na tym etapie nie był on jeszcze ustanowiony.
Zarzucając naruszenie zasady szybkości postępowania pełnomocnik skarżącego nie dostrzega jednocześnie żadnych innych wad postępowania przed organem I instancji, w związku z czym zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. było nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Kontrolując zaskarżoną decyzję w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd również nie dopatrzył się takich uchybień, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Za trafny należy bowiem uznać zasadniczy zarzut organu II instancji, iż operat szacunkowy, w oparciu o który organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania, nie został sporządzony tak, jak wymaga tego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z § 36 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli wydzielone w wyniku podziału nieruchomości pod drogi publiczne. Przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia brzmią następująco:
"1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
- 2. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:
- 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %".
Bezspornym w sprawie jest to, iż przedmiotowe działki zostały wydzielone pod nową drogę, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 bądź ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże, co należy wyraźnie podkreślić, przywołane przepisy rozporządzenia określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczanych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w dalszej kolejności, w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów, z których wydzielono te działki (§ 36 ust. 2 pkt 1). Po ustaleniu, że nie występują na analizowanym obszarze (w niniejszym przypadku miasta R.) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i metod tych nie można mieszać, bowiem porównywane nieruchomości muszą mieć jednorodny charakter.
Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę skorygowanej ceny średniej (str. 7 operatu). Po ustaleniu, że "brak notowań w R. działek przeznaczonych pod drogi" (str. 8 operatu), do porównania przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną lub mieszkaniową z usługami, przy czym "część działek [pochodziła] z miejscowości sąsiednich." Wśród nieruchomości porównywanych znalazły się jednak trzy przeznaczone pod rozbudowę drogi. Jest więc w tym zestawieniu nieruchomości przyjętych do porównania zaprzeczenie tezy, że w R. nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Zaprzecza temu twierdzeniu również treść odwołania, z którego wynika, że Miasto R. nabywało nieruchomości pod obwodnicę i czyniło to, jak stwierdził Burmistrz na rozprawie, jeszcze dwa lata temu. Nie zweryfikowanie przez organ I instancji twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w sytuacji gdy on sam powołuje się na trzy takie transakcje, nie pozwalało na ustalenie, czy możliwe było przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Nawet jeśli założymy, że transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi rzeczywiście nie było i możliwe stało się zastosowanie następnej w kolejności metody wyceny, to wycena nie została przeprowadzona jako "iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni" (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Treść operatu szacunkowego wskazuje, że zastosowano w nim metodę wyceny z § 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia, co było niedopuszczalne w świetle ust. 3 tego paragrafu. Dla tej ostatniej metody wyceny (z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), gdyby nawet była dopuszczalna, rzeczoznawca przyjął ponadto zbyt małą liczbę nieruchomości do porównania (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), na co zwrócił uwagę Wojewoda.
Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego niezgodnie z normą, wskazującą w jaki sposób ustala się wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi (§ 36 ust. 3 w zw. z ust 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r.) nie może stanowić dowodu z opinii rzeczoznawcy, co do wartości nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Organ ustalający wysokość odszkodowania nie może pominąć oceny zgodności operatu z przepisami powszechnie obowiązującymi, gdyż uchyliłby się w ten sposób od oceny, czy wysokość odszkodowania została prawidłowo ustalona (art. 80 K.p.a.). "Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (...) Zarówno organy administracyjne jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. (...) W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). [Chodzi tu bowiem nie o] prawidłowość sporządzenia operatu lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania" (por. wyrok NSA z 5.03.2009 r. I OSK 292/08, LEX nr 529933).
Jeśli z powodów wymienionych wyżej operat szacunkowy z dnia [...].06.2009 r. nie może być przydatny jako dowód w sprawie, to zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.), w postaci sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Prawidłowy operat jest bowiem podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Pozostałe przesłanki wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w postaci wywłaszczenia z mocy prawa i braku porozumienia w drodze rokowań pomiędzy stronami zostały wykazane. Wojewoda [...], jako organ drugiej instancji postąpił więc słusznie, mimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej potencjalnej możliwości zastosowania w dalszej kolejności metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. nie jest trafne.
Jak bowiem przesądza o tym ust. 3 tego paragrafu, jeśli nie można dokonać wyceny w oparciu o ust 1, to w niniejszej sprawie w dalszej kolejności zastosowanie znajduje wyłącznie ust 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie miało to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Ponadto dyskusyjna w orzecznictwie jest kwestia, czy w postępowaniu dotyczącym wyłącznie ustalenia odszkodowania, obligatoryjna jest rozprawa administracyjna, jak na gruncie art. 118 ust. 1 u.g.n. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 7.05.2007 r. I SA/Wa 547/07 i wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2006 r. I SA/Wa 2115/05). W niniejszym postępowaniu rozprawa taka odbyła się zanim sporządzony został przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, w związku z czym w rozprawie tej nie uczestniczył rzeczoznawca majątkowy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po sporządzeniu nowego operatu organ będzie musiał przeprowadzić ponowną rozprawę z udziałem rzeczoznawcy (art. 90 § 2 K.p.a.), w celu najpełniejszego wyjaśnienia spornych okoliczności, które rysują się już obecnie między stronami, choćby z uwagi na treść art. 89 § 2 K.p.a.
Przy ponownym rozstrzygnięciu istotne będzie też prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, którym jest obecny właściciel nieruchomości wyznaczonej pod drogę, zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że w trakcie postępowania naruszono zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), gdyż od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji upłynęło prawie dwa lata (nie wspominając o czasie i tempie rokowań pomiędzy stronami) i że mogło to spowodować naruszenie zaufania skarżącego do organów administracji. Uchybienia te nie mogły jednak zniweczyć konieczności uchylenia decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy ze wzgledu na nieprzydatność dowodową dotychczasowego operatu oraz uwag, co do zasad i trybu postępowania w sprawie ustalania odszkodowania.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.